Terug naar overzicht
Heleen de Coninck
17 april 2014

“IPCC moet klimaatonderhandelaars instrumenten bieden”

Heleen de Coninck: "Rapporten klimaatpanel VN hebben steeds minder invloed op beleid"
Afgelopen weekend keurde de verzamelde vergadering van het IPCC na een marathonvergadering haar Vijfde Assessment Rapport over klimaatmitigatie goed. Onderdeel van het rapport is de ‘beleidssamenvatting', die eigendom is van de beleidsmakers in die verzamelde vergadering, maar in overeenstemming moet zijn met het onderliggende, omvangrijke en wetenschappelijke doorwrochte rapport. Deze samenvatting moet, net als het onderliggende rapport, wel beleidsrelevant zijn, maar mag niet beleidsvoorschrijvend zijn. De auteurs maken altijd eerst een voorstel voor de beleidssamenvatting, maar dat wordt tijdens die vijfdaagse onderhandeling meestal fors veranderd. Ook in dit geval. Juist de onderwerpen die het beleidsrapport niet hebben gehaald, zeggen veel over de toegevoegde waarde van de rapporten van het IPCC.

Drie zaken die zijn blijven liggen in het rapport of de samenvatting zijn relevant om te noemen. Ten eerste de rol van consumptie en regionale verdeling. In het onderliggende rapport is veel informatie te vinden over de rol van de opkomende economieën in Azië, aangevoerd door China. Bijvoorbeeld over hun toenemende bijdrage aan broeikasgasemissies, maar ook dat die toename voor een fors gedeelte toe te schrijven is aan de het bevredigen van de nog altijd stijgende consumptie in de industrielanden in Europa en Noord-Amerika. Als je de broeikasgasuitstoot zou toebedelen niet aan de plek waar producten worden geproduceerd maar aan de plek waar ze worden geconsumeerd, dan zien we een minder harde stijging van broeikasgasuitstoot in de ontwikkelingslanden en een toenemende uitstoot in Noord-Amerika en Europa. Dit lijkt een uitermate beleidsrelevante conclusie. Maar de uiteindelijke versie van de beleidssamenvatting heeft de figuren die dat zonneklaar maakten niet opgenomen, en iedere referentie naar historische en regionale verantwoordelijkheid voor broeikasgasemissies is er uit verdwenen.

“Sociaalwetenschappelijk onderzoek wordt te weinig meegenomen”

Ten tweede het sociaalwetenschappelijk onderzoek. Waar het derde en vierde assessment rapport vooral rapporten van ingenieurs en in beperkte mate economen waren, is het vijfde duidelijk overgenomen door de economische wetenschap. Waar het echt niet anders kon, omdat mensen nu eenmaal niet altijd als economisch rationele wezens handelen, werd een gedragseconoom ingezet. Sociologen en sociaal psychologen speelden een marginale rol in het auteursteam. Vraagstukken rondom politieke constellaties en transities die een samenspel van actoren vereisen worden in de samenvatting grotendeels genegeerd. Het onderliggende rapport zegt er wel iets over, in de beginnende hoofdstukken die de rest van het rapport hadden moeten inkaderen. Echter, dit soort processen zijn niet uit te rekenen met de modellen die we hebben en dus wagen kwantitatief ingestelde economen en techneuten, die oververtegenwoordigd zijn in zowel het auteursteam als in de regeringsvertegenwoordigers in de goedkeuringsvergadering, zich er liever niet aan. Beleidsrelevant kwalitatief sociaalwetenschappelijk onderzoek wordt daarmee te weinig meegenomen - een gemiste kans.

Ten derde heeft de samenvatting beperkte toegevoegde waarde over hoe de politieke patstelling in de internationale klimaatonderhandelingen kan worden doorbroken. Hier is het natuurlijk voorzichtig varen, omdat het IPCC niet beleidsvoorschrijvend mag zijn. Maar er had meer in gezeten. Er is wel degelijk literatuur over nieuwe arrangementen voor internationaal klimaatbeleid. Wat het huidige hoofdstuk doet is vooral rapporteren wat er al gebeurt op het internationale vlak, en de samenvatting volstaat met algemeenheden als "Effective mitigation will not be achieved if individual agents advance their own interests independently". Ja, voor deze tragedy of the commons heeft Elinor Ostrom in 2009 de Nobelprijs voor de Economie al gekregen. Oftewel: dit weten we al een hele tijd.

In de afgelopen acht maanden heeft het IPCC haar drie rapporten goedgekeurd. Het rapport van Werkgroep I, over de natuurwetenschappelijke basis, haalde weer meer studies aan die suggereren dat de broeikasgasuitstoot door menselijk handelen invloed heeft op het klimaat. Op de tussenliggende klimaatconferentie, COP19 in Warschau, had het rapport echter nauwelijks effect op het urgentiegevoel. Het rapport van Werkgroep II, over de impacts van klimaatverandering en hoe ons daaraan aan te passen, rapporteerde een wetenschappelijke inhaalslag over waar die klimaatverandering toe kan leiden. Of de samenvatting nu alarmistisch te noemen is of niet, het rapport geeft daar waardevolle informatie, vooral op regionaal niveau.

Wat draagt Werkgroep III (over mitigatie of het tegengaan van klimaatverandering) bij dat we in 2007, bij het verschijnen van het Vierde Assessment Rapport, nog niet wisten? Zeker, een actualisering in ons beeld van emissies; het vorige rapport ging tot 2004 en nu weten we dat de emissies tussen 2000 en 2010 sneller zijn gestegen dan de decennia daarvoor, ondanks het klimaatbeleid dat overal ter wereld wordt uitgevoerd. En de conclusie dat het nog altijd kan: binnen de tijdens COP16 in Cancun afgesproken tweegradendoelstelling blijven, als we nu heel hard aan het werk gaan. En het rapport is er redelijk in geslaagd niet beleidsvoorschrijvend te worden.

We zijn dus weer aan een boel dingen herinnerd. Maar het rapport zelf gaat niet in op een aantal nieuwe inzichten. Daarbij biedt de beleidssamenvatting weinig waarmee landen, steden, onderhandelaars  voor een nieuw klimaatverdrag en andere actoren nu echt aan de slag kunnen. Misschien is dat niet wat een literatuursamenvatting kan doen, maar het lijkt er wel op dat nieuwe IPCC-rapporten er iedere keer weer een stukje minder in slagen om beleidsrelevant te zijn en daarmee invloed te hebben op hoe klimaatbeleid wordt gevoerd. Een organisatie als het IPCC, met een internationale basis en veel autoriteit, en waar wetenschappelijke kwaliteit hoog in het vaandel staat, willen we zeker niet kwijt. Maar wellicht is het toch tijd om de vorm van literatuurassessment van het IPCC  onder het licht te houden.

Heleen de Coninck, universiteit hoofddocent bij het Institute for Science, Innovation and Society (ISIS) aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Was auteur in hoofdstuk 5 (trends and drivers of emissions) van het Vijfde Assessment Rapport van IPCC Werkgroep III over klimaatmitigatie. Werkte van 2003 tot en met 2005 als scientific officer voor de Technical Support Unit van IPCC Werkgroep III (toen onderdeel van het RIVM).