Terug naar overzicht

24 oktober 2017

Klimaatbeleid regeerakkoord onduidelijk op aansluiting EU-beleid

Jos Notenboom, PBL: Hoe moeten we de inzet van het nieuwe kabinet beoordelen?

Het regeerakkoord geeft het klimaatakkoord van Parijs een belangrijke plaats. Bij de Nederlandse uitvoering van ‘Parijs' is goede aansluiting op Europees beleid cruciaal. Maar het regeerakkoord geeft hier een wisselend en soms onduidelijk beeld over.

Welke rol heeft het EU-beleid bij de uitvoering van het VN-klimaatakkoord van Parijs? Wezenlijk is dat het akkoord zelf geen emissiedoelen voorschrijft. De landen hebben indertijd in Parijs emissiereductieplannen op tafel gelegd. Deze zijn onvoldoende ambitieus om het klimaatdoel te realiseren. Om dit te ondervangen is een proces vastgelegd waarmee ambities gaandeweg worden opgeschroefd. Dit moet de druk op landen opvoeren om het klimaatdoel na te komen zonder formele sancties op te leggen.

 

“Het EU-beleid wordt sterker afhankelijk van de welwillendheid van de lidstaten”

Nederland heeft zelf geen reductieplan in Parijs op tafel gelegd, maar wel samen met de andere 27 EU-lidstaten. Deze treden immers als één blok op in de VN-klimaatonderhandelingen. De EU-inzet in Parijs was 40 procent emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990. Over de instrumentering hiervan in de periode 2021-2030 wordt momenteel in Brussel onderhandeld. De lidstaten krijgen daarbij meer ruimte voor eigen invulling dan in de periode tot 2021 het geval is. Het EU-beleid wordt sterker afhankelijk van de welwillendheid van de lidstaten, omdat niet is voorzien in sancties of procedures voor ingebrekestelling. Een beoordeling van de nationale plannen moet duidelijk maken of de collectieve inspanning van de lidstaten toereikend is om de EU-doelen voor broeikasgasreductie, energie-efficiëntie en hernieuwbare energie te kunnen realiseren.

Kijken we vanuit internationaal perspectief naar het nieuwe regeerakkoord dan zijn er punten van herkenning, maar ook van verwarring. Meest opvallend herkenningspunt is natuurlijk de prominente rol van het klimaatakkoord van Parijs en de erkenning van de enorme inzet die daarvoor nodig is. Het regeerakkoord wil de ambitie opvoeren door het EU 2030-klimaatdoel te verhogen naar minus 55 procent. Daarmee sorteert het nieuwe kabinet voor op de internationaal afgesproken wetenschappelijk ondersteunde dialoog in 2018 en op de mogelijkheid om in 2020 bij de inwerkingtreding van het Parijs-akkoord de EU-ambitie aan te scherpen. Het daaropvolgende moment voor verhogen van de ambitie is 2025. Omdat de minus 49 procent uit het regeerakkoord afhankelijk is van de uitkomst van internationale gesprekken is er kans dat het reductiepercentage (ruim) voor 2030 naar boven toe zal worden bijgesteld.

Het EU-klimaatdoel van minus 40 procent in 2030 is omgezet in verschillende wetgevingsvoorstellen, met als belangrijkste: de emissies die vallen onder het Europees emissiehandelssysteem (ETS) en de overige energie-gerelateerde broeikasgassen (niet-ETS). De ETS-wetgeving kent een Europees emissieplafond voor de elektriciteitssector en de zware industrie, zonder verdere onderverdeling in doelen per lidstaat. Alleen de niet-ETS-wetgeving voor gebouwde omgeving, diensten en transport, kent een dergelijke landenallocatie. Het regeerakkoord stelt dat ‘mocht een aangescherpte doelstelling in de EU niet haalbaar blijken, dan zal Nederland ernaar streven om met gelijkgestemde Noordwest-Europese landen tot ambitieuzere afspraken te komen dan de door de EU-toegewezen landenallocatie'. Dit is een verwarrende zin. Immers, de doelstelling zelf geldt voor alle emissies in de hele EU, terwijl de landenallocatie alleen geldt voor de niet-ETS-sectoren. De zin kan ook gelezen worden als opening naar een EU van twee snelheden in de VN-klimaatonderhandelingen. Dit is wel het laatste dat we zouden moeten willen.

Ook verwarrend is de volgende zin: ‘Beleid dat ambitieuzer is dan de landenallocatie van de EU, mag niet tot hogere uitstoot elders leiden. Om dat te voorkomen zal in de kopgroep flankerend beleid gevoerd moeten worden, bijvoorbeeld het opkopen van ETS-rechten.' Als landenallocatie hier betrekking heeft op de niet-ETS-sectoren dan zullen hogere ambities door een kopgroep niet tot emissies elders leiden. Hoogstwaarschijnlijk wordt hier gezinspeeld op extra maatregelen voor ETS-sectoren door een kopgroep van landen, dan zou flankerend beleid zin hebben.

Met een coalitie van gelijkgestemde EU-lidstaten kan de Nederlandse regering politieke druk zetten op aanscherping van de EU-klimaatambitie. Bij de gesprekken met de buurlanden ligt het voor de hand te focussen op onderwerpen waar door samenwerking efficiëntie- en effectiviteitswinst valt te behalen voor de nationale energietransitie. Bijvoorbeeld CO2-beprijzing, Noordzee energiesamenwerking, vergroting flexibiliteit van het elektriciteitssysteem, CCS in de industrie en een emissiearm transport- en vervoerssysteem.

Bij de uitwerking van het nationale klimaat- en energiebeleid doet de regering er goed aan om de afstemming met het EU-beleid en de VN-klimaatonderhandelingen te verduidelijken. Daarbij kan de regering dan ook duidelijkheid geven over wat Nederland wil bijdragen aan realisatie van de EU-doelen voor hernieuwbare energie en energiebesparing.

Jos Notenboom is senior onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving

 

Achtergrond: Notenboom J. en N. Hoogervorst (2017), Brusselse steun en kaders voor de Nederlandse Energieagenda. Tijdschrift Milieu 23 (5), oktober 2017