Terug naar overzicht
Heleen de Coninck
8 november 2013

“We weten nog niet of het emissiehandelsysteem werkt”

Heleen de Coninck: "De kans is groot dat de politiek toch zwicht voor de druk van de industrie"

In klimaat- en energiekringen is een verhit debat losgebarsten over het instrument emissiehandel. Werkt het nu wel of niet? Faalt het emissiehandelsysteem van de Europese Unie, in 2005 met veel hoop gelanceerd? Of komt het door de economische crisis dat de prijzen zo laag zijn?

Het is een relevant debat, omdat de Europese Commissie enerzijds voor de vraag staat of ze het paradepaardje van het Europese klimaatbeleid wil laten vallen, en anderzijds of het emissiehandelsysteem moet worden geflankeerd door andere doelstellingen (zoals voor energiebesparing en hernieuwbare energie). Het probleem is: we weten eigenlijk nog niet of het EU emissiehandelsysteem werkt. Daarom zullen we moeten blijven inzetten op een mix van instrumenten om klimaat- en energiedoelen te halen.

Emissiehandel leek altijd het perfecte economisch instrument. Het is gestoeld op het principe dat ons economisch systeem allerlei zaken waardeert, maar ook allerlei zaken niet. Consumenten en bedrijven die vervuiling veroorzaken, bijvoorbeeld via CO2-emissies, betalen daar onder normale marktomstandigheden niet voor. De economie schrijft voor dat dit soort ‘externaliteiten' moet worden beprijsd. Zo betaalt de vervuiler, en krijgt hij een duidelijke prikkel om de vervuiling aan te pakken.

De simpelste manier van beprijzen is een belasting heffen. Maar dat had in de Europese context een aantal nadelen. Ten eerste worden belastingen in de EU als een competentie van de lidstaten gezien. De EU zou dan de lidstaten moeten overtuigen om een belasting te heffen. Ten tweede is een belasting niet zo efficiënt; een fabriek die goedkoop kan reduceren zal dat doen, maar niet meer dan nodig, terwijl installaties die hoge kosten moeten maken voor reducties dat niet bij een ander kunnen doen en dus de volle prijs betalen. Je wil eigenlijk dat de markt op zoek gaat naar de CO2-reducties met de laagste kosten. Ten derde kun je een CO2-belasting heffen, maar dan weet je nog niet precies wat de CO2-uitstoot wordt. Het kan namelijk zo zijn dat bedrijven en consumenten ervoor kiezen om gewoon door te vervuilen de prijs te betalen. Maar de EU moest een Kyoto-doel halen. Alleen als er een plafond op de CO2-uitstoot zou worden gesteld, zou er zekerheid zijn dat die doelen zouden worden gehaald.

Uit die gedachte werd emissiehandel geboren, nadat het voor het eerst met enig succes was toegepast in de Verenigde Staten voor het kostenefficiënt terugdringen van de zwaveldioxide-uitstoot. Dankzij de VS werd het instrument opgenomen in het Kyoto-protocol van 1997, initieel tegen de wens van de Europese landen. Maar naarmate Europa overtuigd raakte van de zegeningen van marktmechanismen, omarmde het de emissiehandel. Het principe is: geef bedrijven een plafond voor hun CO2-uitstoot; als ze het plafond overschrijden, moeten ze rechten kopen, als ze eronder blijven, mogen ze verkopen. Zo bepaalt de markt de prijs, zoals het hoort in een ideale economische wereld, en gaat het systeem als vanzelf op zoek naar de plek waar op de goedkoopste manier emissies kunnen worden gereduceerd.

“De CO2-markt heeft zich door allerlei systeemschokken en veranderende regels nooit echt kunnen stabiliseren”
Sinds de eerste introductie in 2005 is er veel veranderd in het Europese emissiehandelsysteem. Nadat bleek dat de lidstaten hun eigen industrie wel erg riant voorzagen van gratis CO2-rechten, wordt de verdeling nu op Europees niveau aangepakt. Ook worden de komende jaren steeds meer rechten geveild in plaats van gratis weggegeven.

Ook in de prijs is er veel veranderd. De CO2-markt heeft zich door allerlei systeemschokken en veranderende regels nooit echt kunnen stabiliseren. In het begin steeg de prijs flink, omdat bedrijven bang waren een tekort aan rechten te hebben en dus veel inkochten. Toen de eerste inventarissen publiek werden, bleek er overallocatie te zijn en stortte de prijs voor de eerste keer in. Met hogere olieprijzen steeg de prijs ook, zelfs tot wel 30 euro per ton CO2. Maar met de crisis  nam de productie af, daarmee de CO2-uitstoot en daarmee weer de vraag naar rechten. Want die waren toegekend met een groeiende economie in gedachten, niet met een stabiele economische omvang of zelfs krimp in sommige energie-intensieve sectoren. Dus na die eerdere piek stortte de prijs weer in, tot het nu op een zeer laag niveau zit.

“Onderzoek toont aan dat het plafond vooral wordt gehaald dankzij de crisis en niet doordat bedrijven zo goed hebben geïnnoveerd”
Het emissiehandelsysteem heeft twee doelstellingen: het CO2-plafond halen, en een prikkel voor CO2-reducerende maatregelen geven. Het eerste doel wordt gehaald, dus veel mensen zeggen dat het emissiehandelsysteem werkt. Echter, onderzoek toont aan dat het plafond vooral wordt gehaald dankzij de crisis en niet doordat bedrijven zo goed hebben geïnnoveerd. Het tweede doel wordt niet gehaald omdat de prijzen door de crisis zo laag zijn gebleven.

Dat geeft te denken of het emissiehandelsysteem nu wel of niet werkt. We zien wel dat er een prijsreactie is op allerlei ontwikkelingen, bijvoorbeeld in reactie op de gasprijs en andere economische ontwikkelingen. Het is dus wel aannemelijk dat de CO2-prijzen waren gestegen als de economie was blijven groeien.

Maar als de CO2-prijzen continue hoog zijn, treden ook andere mechanismen in werking. Bedrijven gaan de pijn voelen. Veel bedrijven zullen reageren door te innoveren - het gewenste effect. Maar de economische theorie negeert vaak de politieke realiteit. Bedrijven zullen in hun beleidsbeïnvloeding ook gaan proberen de doelstellingen te verzachten. De politiek - in Europa maar zeker ook in Nederland met de nog altijd oplopende werkloosheid - is niet ongevoelig voor argumenten rondom relocatie van industrie.

“Het emissiehandelsysteem werkt alleen als de politiek een rechte rug houdt”

Zoals we in het Energieakkoord hebben gezien, is de kans is groot dat de politiek toch zwicht voor de druk van de industrie en dat het emissiehandelsysteem slechts tot een zeker CO2-prijsniveau (of plafond) werkt. Waar die grens precies ligt is onduidelijk. Zonder de crisis waren we er misschien voor 2020 al op gestuit, maar door de crisis ligt die grens nog ver weg.

Moet het emissiehandelsysteem worden gehandhaafd? Ik denk van wel. Het is nog altijd mogelijk dat het een effectief instrument wordt. Maar het werkt alleen goed als de politiek een rechte rug houdt.  Of dat ook gebeurt, is de vraag. Diezelfde politiek heeft de neiging om om sociaaleconomische redenen toe te geven aan industriedruk. Daarom blijft het nodig dat er in Europees verband en op nationaal niveau doelstellingen blijven voor hernieuwbare energie en energiebesparing. Het emissiehandelsysteem is niet echt getest, dus we kunnen er nog niet op vertrouwen.

Heleen de Coninck is universitair hoofddocent bij het Institute for Science, Innovation & Society (ISIS) aan de Faculteit der Natuurwetenschappen, Wiskunde en Informatica  van de Radboud Universiteit en fellow bij de Wiardi Beckmanstichting