De voorzitter van de nieuwe Europese Commissie Ursula von der Leyen heeft Commissaris voor Handel Phil Hogan gevraagd een CO2-heffing op import naar de EU te heffen:“to contribute to the design and introduction of the Carbon Border Tax, working closely with the Commissioner for the Economy. … fully compliant with WTO rules“. Dat vraagt ze om ‘level playing field’ te behouden bij aanscherping va de CO2-doelen en om met handel ook duurzame ontwikkeling te bevorderen. Von der Leyen wil zo’n tax als onderdeel van de New Green Deal for Europe binnen 100 dagen op tafel hebben liggen. Ze wil met een paar sectoren beginnen, bijvoorbeeld staal, aluminium en cement. Zo’n zogenaamde handelsbelemmering is in principe mogelijk, gelet op handelsregels en de beste kans maakt een tax met een grotere groep landen – carbon club – en nauw aansluiten bij het ETS. Dat is vanwege de hoogte van de heffing en vanwege de mogelijke koppeling met ETS en CO2-markt in andere landen.
“Serieuze optie: carbon border tax”
Frankrijk pleit al 10 jaar voor zo’n grensheffing. Frankrijk plande zelf een CO2-heffing, maar heeft die teruggedraaid. En het was eerder niet nodig voor internationale concurrentie. Want de Europese industrie, die kwetsbaar zou zijn voor ‘carbon leakage’ als zij hogere CO2-kosten zou hebben dan de concurrentie, krijgt via een CO2-benchmarksysteem circa 85% van de emissierechten gratis. Duitsland was tot nog toe tegen, om geen vuur op de handelsoorlog met de VS te gooien. Maar nu Trump wederom aangaf uit het Parijs Akkoord te stappen en de EU industrie daar last van kan krijgen, heeft Frankrijk in september Duitsland overtuigd toch een EU carbon border tax te onderzoeken. Daarmee wordt het serieuze optie. Er is ook in de Tweede Kamer over gesproken; het kabinet wil de EU-voorstellen afwachten.
“Instellen handelsbelemmeringen niet eenvoudig”
De EU zal de eerste zijn die handelsbelemmeringen voor klimaatbeleid instelt en eenvoudig is het niet. De WTO laat op zich ruimte voor carbon border tax adjustments, omdat men kan stellen dat partijen bij het Parijs Akkoord volgens de Wereldbank en IMF juist een effectief carbon pricing systeem moeten invoeren om aan de CO2-verplichtingen voldoen. De EU kan wijzen op Artikel 10 van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): een handelsbelemmering, wat een border tax adjustment is, is toegestaan indien 'necessary to protect human, animal or plant life or health', or relating to the exhaustion of natural resources’. Het mag niet ‘arbitrary or unjustifiable discrimination between countries’ opleveren. Dat is ook niet zo, want exporterende landen kunnen onder een importheffing uit, als ze de CO2-emissies voor de productie bewijsbaar verlagen en daar CO2-kosten voor maken. Bij een EU-Mercosur-deal bijvoorbeeld kan het hanteren van een carbon border tax helpen dat een land als Brazilië zich wel aan het Parijs Akkoord houdt en CO2-emissie vanwege ontbossing terugdringt; nu kan de EU dat niet afdwingen. Handelspartners kunnen natuurlijk heffingen daartegenover stellen waar de EU weer last van heeft. Maar in elk geval worden klimaatinvesteringen misschien veiliggesteld.
“ETS blijft bij alle 6 uitgangspunten basis voor Carbon Border Taks”
Een carbon border tax zou het makkelijkst ingesteld worden als de EU een CO2-tax zou hebben. Maar omdat de landen daar zelf over gaan en er al een ETS carbon pricing is, moet de border tax in elk geval voortbouwen op het ETS. Dat is vanwege de hoogte van de heffing en vanwege mogelijke koppeling met ETS en CO2-markt in andere landen. Bij de voorbereiding van een carbon border tax zouden verder mijns inziens de volgende uitgangspunten moeten gelden.
- Geen carbon border tax voor een handelspartner met een eigen ETS of CO2-heffing, zoals Canada, Zuid-Korea, Nieuw Zeeland en Mexico. Daar kan eenvoudweg een lijst van worden opgemaakt. De vraag is dan wel wat men doet met import vanuit Californië, want dat heeft een vergelijkbaar ETS-systeem, wat voor de producent CO2-kosten betekent. Zo’n lijst landen is een goede opstap voor het instellen van een ‘carbon club’. Ik denk daarbij aan een ‘GATT’-achtige handelsovereenkomst, waar producten onderling verhandeld kunnen worden, zonder CO2-tax en waarbij landen. En in zo’n club landen mogen bedrijven elkaars emissierechten of -credits gebruiken om aan CO2-verplichtingen te voldoen. De club kan dan een gezamenlijke carbon border tax heffen op import van derde landen. Een carbon club van landen met carbon pricing systemen is ook een uitkomst als het op de Klimaattop in december niet lukt gezamenlijke regels over internationale CO2-handel af te spreken.
- Het bepalen van de grond van de heffing is niet nog niet eenvoudig. De EU moet bij elk product een carbon label vragen (x gram CO2 per wasmachine). De vraag is nog in hoeverre de LCA en indirecte emissies moeten worden meegenomen, waar de EU ETS dat zelf ook niet doet. De tax kan ook net als de aankomende Nederlandse verstandige heffing die voor de industrie wordt ontworpen geheven worden op de ‘vermijdbare’ emissies. Dat kan rechtvaardig zijn, maar daarmee wordt nog geen level playing field ten aanzien van de CO2-kosten van de EU t.o.v. de concurrentie bereikt.
- Hier doet zich de vraag voor of bij de invoering van een carbon border tax de EU zou moeten stoppen met het alloceren van gratis emissierechten en alle rechten zou moeten veilen. Daarbij gaat men ervan uit dat de tax level playing field toch al waarborgt. De Europese Commissie zal moeten onderzoeken hoe snel het percentage te veilen emissierechten verhoogd kan worden voor de industrie en of de kosten zijn door te berekenen. De industrie zal een carbon border tax toejuichen maar vooralsnog tegen 100 % veilen zijn. Veiling is voor het halen van de CO2-doelen, met een afnemend budget ook niet nodig, maar op de lange termijn zal er ook geen ruimte zijn voor een CO2-budget.
- Voor de hoogte van de heffing kan het beste laag worden begonnen, zeg 5 euro per ton in verband met de acceptatie en de signaalfunctie. Een hoge heffing van zeg 26 euro, als het EUETS is wel stimulerender om de CO2-emissies van de exporteur te verlagen. Als de EU overgaat op 100% veilen van de emissierechten zou de border tax minstens gelijk moeten zijn aan de veilingprijs.
- De besteding van de heffing moet rechtvaardig en voor het klimaat doelmatig zijn. GroenLinks stelde voor dat de Europese Commissie voor de inkomsten een overeenkomstig aantal emissierechten van de markt zou moeten halen. Dat is niet verstandig, want dat leidt tot een hogere CO2-prijs voor de eigen industrie dan voor het halen van het CO2-doel nodig is. En het frustreert de werking van de Marktreserve die dan weer rechten op de markt zou kunnen gaan brengen. De Europese Commissie zou het zelf willen om de schade na de Brexit, waarbij de EU veilingopbrengsten misloopt, te compenseren. Ik zou de bestemming van de opbrengst als volgt in drieën willen verdelen:
a. een deel naar de bedrijven die goederen exporteren, met hogere CO2-kosten dan in het land van bestemming;
b. een deel naar innovatiefondsen;
c. een deel naar het land waar de import naar toe plaatsvindt.
6. Landen die goederen naar de EU exporteren hoeven de carbon border tax niet te betalen als ze een met het carbon label overeenkomstig aantal emissierechten of carbon credits overleggen. Daarmee kan de EU scherpere CO2-doelen halen. Dan worden dezelfde CO2-reducties bereikt als wanneer de productie in de EU plaats zou hebben gevonden. En de exporteur maakt dan vergelijkbare CO2-kosten aan de grens.
Op een dergelijke manier is een EU carbon border tax, in relatie met een carbon club van landen met effectieve carbon pricing, haalbaarder voor
de WTO. En zo bevordert deze het verhogen van de klimaatambities van de EU maakt het carbon pricing effectiever en vergroot de internationale reikwijdte ervan.