De Europese Commissie heeft aangekondigd om haar langverwachte herzieningsvoorstel voor het EU ETS (European Union Emissions Trading System) – de hoeksteen van het Europese klimaatbeleid – op 15 juli te publiceren. De afgelopen maanden leidde dit tot felle discussies over mogelijke aanpassingen van het uitstootbeprijzingssysteem. Daarom is het hoog tijd voor Bart van der Pas om te kijken welke rol het EU ETS tot nu toe heeft gespeeld in de Europese verduurzaming en hoe het systeem binnen een mondiale economie het meest effectief functioneert.
### Betalen is niet hetzelfde als verduurzamenBetalen is niet hetzelfde als verduurzamen
In tegenstelling tot de gangbare gedachte, doet het EU ETS nadrukkelijk één ding niet. Dat is de industrie laten betalen voor zijn uitstoot. Althans, volledig en consistent. Dat is echter geen mankement, maar juist een broodnodige ontwerpkeuze. Zonder deze nuance zou een groot deel van de Europese industrie simpelweg niet meer concurrerend zijn op mondiale markten. Het echte risico zit dan ook niet in het feit dat bedrijven te weinig zouden betalen, maar dat zij de komende jaren in toenemende mate worden blootgesteld aan CO₂-kosten, zonder voldoende flankerend beleid. In dat geval worden bedrijven niet geprikkeld om te verduurzamen, maar om productie af te schalen of te verplaatsen.
Die spanning wordt versterkt doordat veel ETS-sectoren opereren op mondiale markten voor relatief homogene producten, zoals staal, basischemicaliën en raffinageproducten. Deze sectoren zijn goed voor grofweg 60% van de industriële uitstoot onder het EU ETS en zijn in niet onbelangrijke mate afhankelijk van export. Waar CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) de Europese thuismarkt beschermt tegen concurrenten buiten de EU met lagere CO₂-kosten, ontbreekt voor Europese exporteurs op mondiale markten vooralsnog een vergelijkbaar beleidsinstrument.
> “Gratis allocatie van emissierechten is geen weeffout.”Veel industriebedrijven onder het EU ETS zijn uiteindelijk vooral price takers binnen een mondiale markt voor homogene producten. Dat betekent een beperkte mogelijkheid om kostenstijgingen door te berekenen. Doorberekening van ETS-kosten kan al snel leiden tot een niet-concurrentiële positie binnen de merit order. Kortom, een grotere kostenblootstelling door het EU ETS vertaalt zich primair in margedruk, met het risico op productie-afschaling tot gevolg.
Voorstanders van een stevige prijsprikkel – ofwel door een hogere ETS-prijs, ofwel door een afbouw van gratis rechten – vergeten bovendien vaak dat verduurzaming onder het ETS niet automatisch leidt tot een competitieve operationele boekhouding. Immers, de industriële schoen blijft wringen zolang mondiale concurrenten, met minder progressieve verduurzamingstijdpaden, gebruik kunnen blijven maken van goedkopere fossiele alternatieven.
Daarmee pleit ik niet voor een minder belangrijke rol van het ETS. Verwachte uitstootkosten spelen in bestuurskamers immers een belangrijke rol bij het maken van investeringsbeslissingen.
Maar die prikkel werkt alleen als de businesscase rond te rekenen is. En dat verklaart meteen waarom het ETS het meest effectief functioneert wanneer uitstootkosten wel “boven de markt hangen”, maar niet zonder meer doorwerken in de directe kasstromen van bedrijven. In dat geval ontstaat er wél een investeringsprikkel richting verduurzaming, terwijl het risico op afschaling en weglek van productie beperkt blijft. Dat verklaart ook waarom gratis allocatie van emissierechten economisch gezien geen weeffout is, maar een essentieel onderdeel van het systeem.
### De lessen van twintig jaar ETSDe lessen van twintig jaar ETS
De rol van het ETS wordt duidelijk wanneer we kijken naar de gerealiseerde uitstootreducties binnen het systeem. Sinds de start van het EU ETS heeft vrijwel de volledige CO2-reductie (als gevolg van verduurzaming) plaatsgevonden in de elektriciteitssector. Dat is economisch ook logisch. De elektriciteitssector heeft – zeker voor de eerste verduurzamingsslagen – de laagste marginale reductiekosten, waardoor verduurzaming bij de betreffende ETS-prijs het eerst uit kan. Daarnaast krijgt deze sector al sinds 2013 vrijwel geen gratis rechten meer toegekend. Daardoor draagt het ETS bij aan hogere elektriciteitsprijzen en geeft het een extra impuls aan het verdienmodel van hernieuwbare elektriciteitsproductie.
Toch was het EU ETS nooit de enige factor in de tot op heden bereikte verduurzaming van zo’n 50% binnen ETS-sectoren. De vergroening binnen de elektriciteitssector is mede het gevolg van flankerend beleid, zoals subsidiëring. Juist dit flankerende beleid wordt de komende jaren steeds relevanter door de aankomende verschuiving van benodigde CO2-reductie. Waar de elektriciteitssector al jarenlang duurzamer wordt, moet de industrie vroeg of laat ook aan CO2-reductie toekomen. Beide sectoren zijn momenteel goed voor grofweg de helft van de uitstoot binnen het ETS, maar slechts de industriesector loopt risico op uitstootweglek.
> “De industrie moet vroeg of laat ook aan CO2-reductie toekomen.”De aankomende herziening van het EU ETS moet dan ook hét moment worden om het systeem te verschuiven van ‘pure’ prijssturing naar een overkoepelend beleidsinstrument. Binnen die nieuwe gedaante moeten normering, beschikbaarheid van infrastructuur en met name subsidiëring een doorslaggevende rol gaan spelen. Subsidies bepalen uiteindelijk of de onrendabele top van verduurzamingsinvesteringen wordt afgedekt — en daarmee of CO2-reductie financieel uit kan. Dat is dé voorwaarde voor het laten slagen van de energietransitie.
### De mythe van de vervuiler betaaltDe mythe van de vervuiler betaalt
Om het EU ETS een blijvend succes te laten zijn, moeten we dus af van de te eendimensionale gedachte: “de vervuiler betaalt”. Die gedachte blijkt door de realiteit te zijn ingehaald in een wereld waarin China en de VS geen, of pas decennia later een stok hanteren. De vervuiler zal namelijk niet gaan betalen. Dat doet hij niet omdat hij kwaadwillend is, maar omdat de macro-economische wetten dat voorschrijven. De hogere kosten zullen immers niet duurzaam te dragen zijn, zonder verlies van concurrentievermogen.
Een flinke wortel dus, in aanvulling op de stok. De ongemakkelijke politieke realiteit is echter dat de kosten van klimaatbeleid uiteindelijk altijd ergens moeten landen. Compenseer je de industrie om uitstoot te reduceren, dan verschuiven de kosten automatisch richting burgers en andere eindgebruikers. Een rekening overigens die daar nu ook door het ETS al impliciet ligt. Want tot op heden is het vooral de elektriciteitssector geweest die moest betalen voor zijn uitstoot, wat leidde tot een hogere elektriciteitsprijs. Een elektriciteitsprijs waar u en ik, in tegenstelling tot significante delen van de industrie, geen Indirecte Kostencompensatie (IKC) voor kregen. Kortom, het idee “de vervuiler betaalt” klinkt politiek aantrekkelijk, maar in een open economie betaalt uiteindelijk vooral de minst mobiele schakel – en dat is veelal de burger.
Daarmee moet de aankomende herziening van het ETS antwoord vinden op een veel fundamentelere vraag dan welke nu op tafel ligt. Dé vraag die bij de aankomende herziening beantwoord moet worden is: hoe organiseren we de financiering van industriële verduurzaming in een open Europese economie? Om deze ongemakkelijke politieke vraag te beantwoorden is het niet nodig om het ETS technisch moeilijker te maken dan nodig is. Je kunt nog zoveel politieke compromissen laten vervloeien in marktmechanismen, allocatieregels en correctiefactoren — onder aan de streep blijft klimaatbeleid geld kosten. Juist daarom moet de aankomende ETS-herziening duidelijke kaders bieden voor subsidiëring en ander flankerend beleid, bij voorkeur op Europese schaal. Alleen dan kan de industrie verduurzamen zonder dat emissiereductie simpelweg wordt ingeruild voor productieverplaatsing.