De voorgestelde aanpassingen en uitbreidingen van het Europese emissiehandelssysteem, het ETS, doen meer dan het midden zoeken tussen klimaatambitie en concurrentiekracht. De Europese Commissie zoekt ook naar een betere balans tussen het belonen van innovatie en het geven van meer tijd aan sectoren waar emissiereductie het lastigst is. Tegelijk heeft ze nieuwe instrumenten toegevoegd om het ETS voor de langere termijn effectief te houden en is de CO₂-beprijzing verder uitgebreid.
Dat is nodig. Klimaatbeleid krijgt meer draagvlak als het voldoende flexibiliteit toelaat om de doelen te halen, de kosten voor de Europese industrie beheersbaar houdt en niet alleen de voorlopers beloont. Ook maakt de review een begin met negatieve emissies. Die zijn nodig om de laatste resterende emissies te compenseren en om uiteindelijk, nadat netto nul is bereikt, ook daadwerkelijk CO₂ uit de atmosfeer te halen.
De Europese Commissie stond bij deze review voor vijf opgaven. Zij moest het CO₂-budget voor de vijfde ETS-periode, van 2030 tot 2040, vaststellen. Ook moest zij ruimte maken voor een beperkt aantal resterende emissies na 2040, omdat sommige sectoren dan nog niet volledig op nul kunnen zitten. Verder moest zij rekening houden met de kosten voor energie-intensieve industrie, zeker gezien de geopolitieke situatie en de hoge energiekosten. Tegelijk moest het ETS blijven bijdragen aan het Europese klimaatdoel van netto 90 procent emissiereductie in 2040. En tenslotte moest het systeem koplopers blijven belonen.
Afbouwpad
Alles overziend is de Commissie daar redelijk goed in geslaagd. Het pakket is gebalanceerd en komt tegemoet aan alle vijf opgaven. Het is ook geen afzwakking van het klimaatbeleid. Er waren immers nog geen afspraken over de volgende fase van het ETS na 2030. Van een bestaand afbouwpad richting 2040 was dus nog geen sprake. Wel is duidelijk dat de wereld sinds de vorige ETS-herziening sterk is veranderd. De industrie heeft te maken met hoge energiekosten, geopolitieke onzekerheid, een tekort aan duurzame energie en waterstof en CO₂-opslag die pas dit jaar echt op gang komt.
Ondanks die omstandigheden blijft het Europese klimaatbeleid ambitieus. Het ETS wordt niet kleiner, maar juist breder. Er komen sectoren bij en het systeem draagt bij aan de verdere aanscherping van het Europese klimaatbeleid.
Vanaf 2031 neemt het ETS-budget jaarlijks af met 3,7 procent. Dat budget bedroeg dit jaar nog iets meer dan 1 miljard emissierechten. Sinds de start van het ETS in 2005 is de uitstoot van alle deelnemers samen al met ongeveer 50 procent gedaald. De komende fase vraagt dus opnieuw stevige reducties. Die gaan verder dan de reguliere 1 à 2 procent energie-efficiëntieverbetering per jaar. Bedrijven zullen echt moeten blijven investeren.
### Meer ruimteMeer ruimte
Die 3,7 procent is een compromis. Het ligt tussen het huidige afbouwpercentage van 4,4 procent en het eerder rondgaande voorstel van 3,4 procent. Daarmee kiest de Commissie voor een stevig dalend plafond, maar wel met iets meer ruimte dan in het bestaande tempo.
Vanaf 2036 daalt het jaarlijkse ETS-budget met 1,7 procent. Dat heeft te maken met de verwachting dat een aantal industriële sectoren, en ook delen van de lucht- en zeescheepvaart, in 2040 nog niet volledig zonder fysieke emissies kunnen. Het gaat om zogenoemde residual emissions in hard-to-abate sectoren. Het budget loopt dan rond 2046 of 2047 af.
De EU had eind vorig jaar in de Europese Klimaatwet al afgesproken dat er ook na 2040 een beperkt aantal emissies onder het ETS mogelijk moet blijven. Dat vraagt om extra CO₂-ruimte, zonder het klimaatdoel los te laten. Die ruimte wordt onder meer gezocht in permanente koolstofverwijdering en internationale carbon credits.
De Commissie wil vanaf 2031 centraal ongeveer 250 miljoen ton Europese permanente carbon removals financieren. Denk aan BECCS, directe CO₂-afvang uit de lucht en biochar. Die verwijderingen kunnen vervolgens worden omgezet en geveild als gewone emissierechten. Centrale inkoop maakt aanvullende publiek-private financiering mogelijk. Dat is nodig omdat de kosten van koolstofvastlegging al snel twee keer zo hoog liggen als de ETS-prijs.
Daarnaast wil de EU vanaf 2036 centraal ongeveer 260 miljoen ton carbon credits inkopen via artikel 6 van het Parijsakkoord. Daarmee wil ze dubbeltelling voorkomen. Het gaat om structurele samenwerking aan transitie met vooroplopende ontwikkelingslanden. Dat vertegenwoordigt ongeveer 2 procent van de Europese emissies. In de EU Klimaatwet is afgesproken dat 85 procent van de reductie binnen de EU zelf moet plaatsvinden en maximaal 5 procent via carbon credits mag worden ingevuld. De voorgestelde inzet van credits is dus voorzichtig. De overige 3 procent blijft beschikbaar voor niet-ETS-sectoren.
Geloofwaardig
Vanaf 2031 start al een proeffase voor de financiering van carbon credits. Door indirecte koppeling houdt de EU controle op kosten, kwaliteit en volume. Dat is belangrijk, omdat internationale credits alleen geloofwaardig zijn als ze robuust en goed controleerbaar zijn.
Ook de marktstabiliteitsreserve blijft een rol spelen. Emissierechten die daarin zitten en overblijven bij veilingen, blijven langer bruikbaar. Dat is interessant omdat de daadwerkelijke uitstoot de afgelopen jaren telkens lager lag dan het ETS-budget dat onder het Parijsakkoord beschikbaar was. Die ruimte kan dus extra beschikbaar blijven, onder meer voor gratis allocatie. Tegelijk is het goed mogelijk dat die ruimte uiteindelijk niet volledig nodig zal zijn.
Om de kosten voor de industrie te beperken, worden gratis rechten langer beschikbaar gehouden en wordt het aandeel gratis rechten ten opzichte van te veilen rechten groter. Bedrijven die gratis rechten krijgen op basis van een energie-efficiencybenchmark behouden dat recht tot 2040. Ook krijgen 14 sectoren die stroom inkopen extra gratis emissierechten om elektrificatie te bevorderen.
Daarnaast wordt de afbouw van gratis rechten voor CBAM-sectoren vertraagd tot 2038. Voor sectoren zonder eigen benchmark, die onder de standaard warmtebenchmark vallen, komt extra allocatie beschikbaar. Dat corrigeert een onevenwichtigheid, omdat de warmtebenchmark mede rekening hield met de ruime inzet van biomassa in Scandinavië, terwijl die mogelijkheid in de rest van Europa veel beperkter is. Het gaat onder meer om chemie, bepaalde metalen en metallurgie, keramiek, glas en agrovoedingsverwerking. De extra ruimte komt uit de reserve van 3 procent emissierechten.
> “Alles bij elkaar blijft het pakket ambitieus en in lijn met Parijs” ### AdemruimteAdemruimte
Deze maatregelen geven de industrie meer ademruimte, maar niet zonder beperking. De ruimte blijft binnen het dalende CO₂-budget en is bedoeld om investeringen mogelijk te maken, niet om reductie uit te stellen. Het afnemende ETS-budget, de extra ruimte via koolstofvastlegging en de beperkte inzet van internationale carbon credits moeten samen bijdragen aan het Europese doel van 90 procent reductie in 2040 en klimaatneutraliteit in 2050. ETS-sectoren blijven daarbij sneller reduceren dan sectoren buiten het ETS.
Koplopers blijven voordeel houden. De CO₂-prijs blijft op lange termijn naar verwachting stevig, omdat het budget verder afneemt. Het afbouwpad wordt weliswaar iets minder steil, waardoor de prijs minder hard zal stijgen dan bij een scherper plafond, maar de structurele richting blijft duidelijk. De verwachting is dat de ETS-prijs in 2035 boven de 200 euro per ton kan uitkomen en in 2040 boven de 300 euro.
De markt reageerde ook zichtbaar op de review. De ETS-prijs daalde op 17 juli kort onder de 80 euro, maar stond daarna alweer boven de 86 euro per ton. In aanloop naar de review was de markt bang dat de Commissie zou overwegen om 400 miljoen extra emissierechten zonder voorwaarden op de markt te brengen. Dat is niet gebeurd. De voorgestelde lineaire reductiefactor, die bepaalt hoe het emissieplafond jaarlijks daalt, bleek juist strenger dan verwacht.
Ook voor sectoren die extra gratis rechten krijgen, blijft er een prikkel om te reduceren. Wie sneller innoveert, kan kosten vermijden of waarde terugverdienen via de verkoop van rechten. Achterblijvers worden juist naar voren geduwd, omdat zij voor gratis rechten verplicht worden het bespaarde geld op hun eigen site te investeren.
Investeringsrisico’s
Verder wordt het ETS uitgebreid. Kleinere zeeschepen van 400 tot 5.000 brutoton gaan onder het systeem vallen. Ook internationale luchtvaart vanuit de EU tot 5.000 kilometer wordt meegenomen, net als privéjets. Afvalverbrandingsinstallaties worden geleidelijk tot 2034 onder het ETS gebracht voor het fossiele deel van hun uitstoot. Dat kan CCS bij afvalverbranding aantrekkelijker maken, omdat afvang van het biogene deel, ongeveer de helft van de uitstoot, tot negatieve emissies kan leiden.
De Commissie kijkt daarnaast naar de voorwaarden waaronder decarbonisatie daadwerkelijk mogelijk wordt. Tegelijk met de ETS-review is een Electrification Action Plan voorgesteld, met een indicatief elektrificatiedoel van 46 procent in 2040. Nu ligt dat aandeel rond een kwart. Volgens de Commissie kan dit de Europese gasimport met meer dan 70 procent verminderen. Verder wil men in 2030 200 gigawatt opslagcapaciteit bereiken en de uitrol van hernieuwbare elektriciteit versnellen.
Ook komt er een Industrial Decarbonisation Bank, met 100 miljard euro aan financiering. In de eerste fase moet de bank investeringen versnellen via een Investment Booster. Daarvoor is tot 2030 naar schatting 30 miljard euro beschikbaar om investeringsrisico’s te beperken en first movers te belonen. Daarnaast worden lidstaten verplicht een groter deel van hun nationale ETS-inkomsten te besteden aan investeringen in de verduurzaming van ETS-sectoren. Dat kan vóór 2030 meer dan 100 miljard euro aan investeringen opleveren.
### Groene bedrijvenGroene bedrijven
Alles bij elkaar blijft het pakket ambitieus en in lijn met Parijs. Tegelijk erkent het dat de geopolitieke en economische omstandigheden veranderd zijn. Het is verdedigbaar om de maximale CO₂-ruimte te benutten en nieuwe ruimte te creëren via koolstofvastlegging en zorgvuldig geselecteerde internationale credits. Energie-intensieve industrieën worden zwaar getroffen door hoge energiekosten en internationale concurrentie. Het ETS is bedoeld om CO₂-doelen betaalbaar te halen. Dat kan groene bedrijven helpen, maar dat is niet het doel op zich.
Bij deze review gaat het uiteindelijk om het eindresultaat. Om brede steun te krijgen, bevat het pakket zowel meer ambitie als meer ruimte voor emissies na 2039. Aantrekkelijk is vooral de combinatie van een minder steile lineaire reductiefactor, aanpassingen in benchmarks, nieuwe emissierechten in ruil voor permanente koolstofopslag voor hard-to-abate sectoren, en beperkte ruimte voor internationale carbon credits na 2036.
Natuurlijk hangt veel af van de uitvoering. Lidstaten moeten investeren, vergunningen moeten worden verleend, duurzame technologie moet beschikbaar komen en koolstofvastlegging en carbon credits moeten betrouwbaar, betaalbaar en controleerbaar zijn. Als die randvoorwaarden niet op orde komen, blijft het ETS wel streng, maar wordt het minder effectief als investeringsinstrument.
Door internationale credits beperkt mee te nemen, zorgt de EU er bovendien voor dat ook ontwikkelingslanden waarmee Europa handelsrelaties heeft, en waarvandaan ook producten worden geïmporteerd, meer gaan doen aan klimaatbeleid en CO₂-beprijzing. Dat kan bijdragen aan een bredere internationale beweging, mits de kwaliteit van die credits goed wordt geborgd.
Troef
De Commissie houdt bovendien nog een troef achter de hand. De marktstabiliteitsreserve blijft langer gevuld met emissierechten die passen onder het initiële CO₂-plafond en met niet-gebruikte reserverechten. Die komen niet zomaar vrij, maar zouden geveild kunnen worden als de CO₂-prijs te hoog oploopt. Juist bij schaarste kan dat relevant worden.
Daarmee komt ook de discussie over een prijscorridor terug. Een plafondprijs kan extreme uitschieters voorkomen, terwijl een bodemprijs zekerheid geeft over de minimale prikkel om te investeren. In het verleden bleek ongeveer de helft van de lidstaten daarvoor open te staan. Voor ETS-2, het systeem voor gebouwen en verkeer dat in 2028 start, werkt de marktstabiliteitsreserve al als zo’n CO₂-prijsstabilisator.
De ETS-review spaart dus niet alleen de kool en de geit. Zij probeert het systeem klaar te maken voor een volgende, moeilijkere fase. Het ETS blijft ambitieus, maar wordt realistischer over de tijd die sommige sectoren nodig hebben. Het geeft de industrie meer ruimte, maar houdt de druk op reductie. Het introduceert nieuwe instrumenten, maar probeert de controle over kwaliteit en volume te behouden.
Dat is precies wat nodig is. Het ETS moet niet alleen streng zijn, maar ook uitvoerbaar. Alleen dan blijft het een effectief instrument om de Europese klimaatdoelen te halen zonder de industriële basis van Europa onnodig te verzwakken.