Eindelijk was hij er dan: de brief van de regering over Strategisch Gasbeleid. Al jarenlang wordt er bij moeilijke Kamervragen over gasbeleid naar deze brief verwezen, dus de verwachtingen waren hooggespannen.
De brief begon goed. “Gasvoorziening is toekomstbestendig en kosteneffectief met de juiste waarborgen voor leveringszekerheid” en “concrete versterking van de weerbaarheid bij extreme omstandigheden, zoals uitval van installaties, periodes van extreem hoge vraag (bijvoorbeeld bij koude) en langdurige verstoringen in de aanvoer (zoals tijdens de Oekraïnecrisis)”. Dat zijn inderdaad de hoofdvragen: hoe houden we het systeem betrouwbaar en betaalbaar tijdens de transitie naar meer duurzame energie? En hoe zorgen we voor weerbaarheid in deze geopolitiek riskante tijden?
Om maar met de deur in huis te vallen: de brief beantwoordt deze vragen nauwelijks. In dit artikel bespreek ik de belangrijkste pijnpunten en doe ik vervolgens wat suggesties voor verbetering.
Eerst de pijnpunten:
### 1. Het heilige geloof in ‘de markt’ en LNG-aanvoer1. Het heilige geloof in ‘de markt’ en LNG-aanvoer
De minister stelt dat het “relatief vlakke aanbodprofiel van zowel Russisch gas als Groningengas is ingeruild voor LNG dat kan worden geïmporteerd uit de hele wereld in elk gevraagd leveringsprofiel”. In plaats van fysieke voorraden zouden leveranciers “financiële buffers” kunnen aanhouden om extra gas te bestellen wanneer dat nodig is. Een soort Amazon voor LNG: vanavond bestellen, morgen in huis.
De realiteit is anders. Groningen fungeerde als swing-producer en had juist een sterk wisselend aanbodprofiel. Ook Russisch pijpleidinggas was flexibel: de aanvoer kon in de winter omhoog en in de zomer omlaag. Het huidige LNG-aanbodprofiel is daarentegen redelijk vlak. Gasopslagen zijn daardoor belangrijker geworden voor de leveringszekerheid. LNG kan inderdaad worden ‘besteld’, maar de levertijd bedraagt minimaal één tot drie weken. En tijdens echte crises en schaarste ligt veel gas vast in langetermijncontracten met Azië, aldus de ENTSOG winter outlook.
### 2. Een gebrek aan zelfreflectie2. Een gebrek aan zelfreflectie
De problemen bij het vullen van de gasopslagen deze zomer worden toegeschreven aan geopolitieke ontwikkelingen en de verstorende invloed van overheidsingrijpen. Verplichte vuldoelen en de oorlog zouden de zomerprijzen hoger hebben gemaakt dan de verwachte winterprijzen (de zogenoemde negatieve spread), waardoor marktpartijen weinig prikkel hadden om gas op te slaan.
Maar dat is slechts het halve verhaal. In oktober 2019 was al besloten dat GasTerra geleidelijk afgebouwd zou gaan worden. Maar GasTerra was de enige partij met gebruiksrecht voor de gasopslagen van Norg en Grijpskerk. Er was dus ruim de tijd om een transitieplan te maken, maar toch is dat niet gelukt. Daardoor werd het volgens de betrokkenen ‘onvermijdelijk’ om Norg en Grijpskerk op 1 april vrijwel leeg op te leveren, terwijl gasopslagen op die datum normaliter nog 25 à 40% gevuld zijn. EBN moest vervolgens hals over kop via aanwijzingen toegang krijgen om gas op te kunnen slaan, terwijl marktpartijen nog steeds geen zelfstandige toegang tot deze opslagen hebben gekregen.
Zelfs nadat de oorlog met Iran eind februari was begonnen, ging men door met het leegproduceren van de voorraden, wetende dat dit de zomervuldoelen nagenoeg onhaalbaar zou maken. De nu voorgestelde maatregelen — een vulplicht en toegang voor derden — hadden veel eerder uitgewerkt kunnen en moeten worden. Ze waren immers ook al nodig vanwege de opheffing van GasTerra. Een groot deel van de ‘miljardenlast’ waarover het kabinet nu klaagt, had mogelijk voorkomen kunnen worden als de overdracht van GasTerra’s taken én van bijvoorbeeld 30% van het opgeslagen gas tijdig was geregeld.
### 3. De kosten van kwetsbaarheid blijven buiten beeld3. De kosten van kwetsbaarheid blijven buiten beeld
De minister stelt terecht: “De uitdaging is om de juiste balans te vinden tussen de kosten voor de beschermingsmaatregelen en de effectieve bescherming die daarmee wordt gekocht.” Toch worden Kamervragen over maatregelen voor worstcase scenario’s telkens beantwoord met een overzicht van de kosten van die maatregelen, zonder de scenario’s en de mogelijke vermindering van kwetsbaarheid te analyseren. Wat is de economische schade van hoge, volatiele prijzen of van het afsluiten van niet-beschermde afnemers? En wat is de mogelijke oversterfte door langdurig hoge energieprijzen? The Economist schatte op basis van een statistisch model dat hoge energieprijzen in de winter van 2022–2023 in Europa samenhingen met circa 68.000 extra sterfgevallen doordat huishoudens minder stookten. Mede door de lage vulgraad van de Europese gasopslagen bestaat ook deze winter het risico op hoge en volatiele prijzen, mogelijk vergelijkbaar met of hoger dan in 2022–2023.
Bijna alle mogelijke interventies — zoals diversificatie van LNG-import, meer langetermijncontracten, vuldoelen en grotere noodvoorraden — worden afgewezen in de brief omdat ze te duur of marktverstorend zouden zijn, vaak met verwijzing naar een recent PwC-rapport over beleidsinterventies. Opvallend genoeg waarschuwt dat rapport zelf dat “De kwantificering van de effecten van de interventies behoort niet tot de scope van het onderzoek.” Er is dus nog steeds geen serieuze poging gedaan om de kosten van maatregelen af te wegen tegen de schade die ze kunnen voorkomen of verminderen. Een goede maatschappelijke kosten-baten analyse ontbreekt nog.
### 4. Tegenstrijdigheden in de argumentatie4. Tegenstrijdigheden in de argumentatie
Zijn fysieke tekorten wel of niet mogelijk?
De brief gaat ervan uit dat LNG ons zal redden en dat de markt, via zeer hoge prijzen, de vraag voldoende zal laten dalen om fysieke tekorten te voorkomen — zoals volgens de brief ook in eerdere crises is gebeurd. De minister stelt dat de kachel aanblijft, zeker bij beschermde afnemers (als zij de rekening tenminste kunnen betalen). Tegelijkertijd krijgt is er een landelijke campagne en iedereen krijgt een folder in de bus met het advies zich voor te bereiden op meerdere dagen zonder gas en stroom. Dat is op zijn zachtst gezegd verwarrend.
Heeft overheidsingrijpen in de gasmarkt wel of geen invloed op de prijs?
Wanneer de overheid via EBN gas inkoopt om de vuldoelen te halen, heet dat in de brief direct ‘marktverstorend’ en ‘prijsopdrijvend’. Tegelijkertijd stelt de brief op meerdere plekken dat het inzetten van een strategische reserve om prijzen te dempen ‘niet effectief’ is. Zelfs het vrijgeven van 72 TWh — een vergelijkbare hoeveelheid met wat EBN heeft ingekocht deze zomer — zou geen invloed hebben op de prijzen (p. 35). Dat lijkt tegenstrijdig.
5. Volume versus capaciteit
De gasvoorziening is het kwetsbaarst bij een hoge vraag en bijna lege voorraden. Daarom richten analyses zich bijna altijd op koude, windstille perioden aan het einde van de winter: is er dan nog voldoende gasvolume én voldoende uitzendcapaciteit? In zulke scenario’s leveren Nederlandse gasopslagen vaak meer dan de helft van het gas. Hun capaciteit (m³ per uur, GW) is veel groter dan die van LNG-terminals of pijpleidingen. Dat onderscheid is essentieel voor besluiten over weerbaarheid en toekomstbestendigheid. Ook sabotage is juist in deze kwetsbare periode een denkbaar risico.
Verduurzaming helpt de jaarlijkse gasvraag te verminderen, maar de benodigde piekcapaciteit blijft onverminderd hoog blijkt uit een analyse van GIE voor heel Europa. Tijdens een koude dunkelflaute wordt een groot deel van de toegenomen elektriciteitsvraag door gascentrales geleverd. Het gas daarvoor komt dan voor een belangrijk deel uit de snel reagerende gasopslagen.
Tegen deze achtergrond is het onbegrijpelijk dat het kabinet in deze brief voorsorteert op goedkeuring van het winningsplan voor Norg, waardoor deze locatie niet langer als gasopslag beschikbaar zou zijn. Met ruim 33 GW levert Norg veruit de grootste bijdrage — meer dan 30% — op dagen waarop piekvermogen nodig is. De brief stelt dat er waarschijnlijk voldoende opslagvolume (TWh) overblijft in de andere opslagen, maar bespreekt niet of er op koude, windstille ochtenden aan het einde van de winter voldoende vermogen (GW) beschikbaar blijft.
De Tweede Kamer moet de brief nog bespreken. De focus in de discussie zou mijns inziens moeten liggen op wat er nodig is voor ‘weerbaarheid’ en ‘toekomstbestendigheid’, met bijzondere aandacht voor de kwetsbaarste periode aan het einde van de winter. Er is beleid nodig dat ervoor zorgt dat de gasopslagen in februari gemiddeld nog circa 30% gevuld zijn, zoals ENTSOG en GTS adviseren, én dat er aparte strategische voorraden beschikbaar zijn voor langdurige verstoringen.
> "Er is beleid nodig dat ervoor zorgt dat de gasopslagen in februari gemiddeld nog circa 30% gevuld zijn." ### 1. Vulplicht voor leveranciersHoe kan dat worden bereikt op een zo doelmatig mogelijke manier?
1. Vulplicht voor leveranciers
De regering wil leveranciers een gedeeltelijke vulplicht opleggen en hen (mogelijk virtuele) toegang tot gasopslagen geven. In sommige andere EU-landen gebeurt dit al langer (Frankrijk, Oostenrijk, Italië). Dat is inderdaad nodig want leveranciers optimaliseren primair hun eigen commerciële resultaten, en wegen daarin niet de bredere maatschappelijke kosten en baten van goed gevulde gasopslagen mee.
### 2. Strategische voorraden in gasopslagen2. Strategische voorraden in gasopslagen
De overheid overweegt een deel van het werkvolume om te zetten in een strategische voorraad. Dat is een goed idee. Sterker nog: de inzet zou moeten zijn dat in heel Europa uiteindelijk bijvoorbeeld 30% van het werkvolume in gasopslagen in publiek eigendom komt en als strategische voorraad in beginsel beschikbaar blijft. Dat kost geld, maar versterkt de leveringszekerheid en weerbaarheid in de kwetsbare laatste wintermaanden. Van leveranciers kun je niet verwachten dat zij voldoende rekening houden met de benodigde uitzendcapaciteit aan het einde van de winter. Dat moet daarom op een andere manier worden geregeld. Doordat de jaarlijkse volumevraag door verduurzaming lager zal worden kan een deel van het werkvolume geleidelijk worden omgezet in strategische voorraden. Deze verandering is minder ingrijpend dan het lijkt, want de gemiddelde vulgraad van gasopslagen in Nederland en in de EU aan het eind van de winter was ongeveer 40% over de afgelopen tien jaar. Daar zit dus ruimte die benut kan worden.
3. Optie voor ‘exchange deals’ in februari en maart
Leveranciers houden in hun planning niet altijd rekening met extreem koude, windstille winters. Daardoor kunnen bij een plotselinge koudegolf aan het einde van de winter tekorten of extreme prijspieken dreigen. Daarom moet onderzocht worden of zogenoemde exchange deals toegestaan kunnen worden. Een leverancier zou dan gas kunnen ‘lenen’ uit de 30% strategische overheidsvoorraad, onder de voorwaarde dat het gas binnen zes maanden wordt teruggeleverd, inclusief een premie.
### 4. Onderzoek maatschappelijke kosten en baten4. Onderzoek maatschappelijke kosten en baten van aanvullende strategische voorraden voor extreme en langdurige verstoringen
Bij extreme verstoringen zullen de eigenaren hun gas in bestaande opslagen waarschijnlijk al volledig inzetten. Het is dan fysiek niet mogelijk om gelijktijdig ook gas uit eventuele strategische voorraden in het werkvolume (zie punt 3) op de markt te brengen. Een aparte opslag in Alkmaar is daarom in principe een goed idee. Maar, zoals ook uit de reactie van Gasunie bleek, is 5 TWh erg weinig en alleen genoeg om tijd te winnen om niet-beschermde afnemers af te schakelen.
Onderzocht moet worden of enkele clusters in het Groningenveld of een van de drie opslagen (Norg, Grijpskerk of Bergermeer) kan worden omgezet in een permanente strategische reserve. Een zo volledig mogelijke maatschappelijke kosten-batenanalyse voor verschillende extreme scenario’s is nodig om besluitvorming hierover te informeren, met inbreng van alle belanghebbenden.
5. Werk concrete voorstellen uit om het beheer, de besluitvorming en de kostenverdeling voor seizoens- en strategische voorraden in de EU beter, effectiever en eerlijker te organiseren.
Op dit moment zijn er nauwelijks consequenties wanneer een land — met of zonder gasopslag — zijn verplichtingen niet nakomt. Dat moet veranderen.
### 6. Werk concrete voorstellen uit6. Werk concrete voorstellen uit om de LNG-import naar Europa verder te diversifiëren.
Het belang daarvan wordt vaak met woorden onderschreven, maar zelden in daden omgezet. Verhandelbare rechten zouden kunnen helpen voorkomen dat de EU opnieuw te afhankelijk wordt van imports uit één land.
Wat ik vooral uit deze deep dive heb geleerd, is dat we niet blind kunnen vertrouwen op ‘de markt’ voor weerbaarheid, betaalbaarheid en toekomstbestendigheid. Leveranciers optimaliseren hun eigen kosten en baten, niet alle maatschappelijke kosten en baten. Bovendien ligt de focus op verwachte benodigde volumes en niet op het behoud van de uitzendcapaciteit van opslagen aan het einde van de winter.
In de praktijk is de markt ook minder rationeel dan modellen suggereren. In negen van de afgelopen tien jaar waren winterprijzen hoger dan zomerprijzen (de uitzondering was 2022), maar toch leeft de indruk dat zomerprijzen door verplichte vulgraden steeds vaker hoger zijn geweest. Ook deze winter zullen de prijzen naar alle waarschijnlijkheid hoger liggen dan afgelopen zomer. En in krappe markten kan het sentiment snel omslaan. Algoritmen, speculanten en AI-bots kunnen dat versterken en bijdragen aan paniekpremies, zoals in 2022. Hoe leger de voorraden, des te hoger de paniekpremie.
Voor een weerbaar en toekomstgericht strategisch gasbeleid is het daarom essentieel dat de overheid met een stevige regie de maatschappelijk belangen voorop en veilig stelt.