Er is gedoe over het ‘vangnet’ voor de energietarieven. Vattenfall vindt dat ACM in 2017 onterecht heeft ingegrepen in de tarieven van Nuon. Recentelijk diende het hoger beroep over deze zaak. Vattenfall vindt de bevoegdheid van ACM om in te grijpen in de leveringstarieven in strijd met het Europese recht. Maar er is iets veel fundamentelers aan de hand. De toezichthouder die als missie heeft ‘markten laten werken’ vertrouwt de markt niet.
Het vangnet is een wettelijk instrument dat bepaalt dat de tarieven voor de levering van energie door de ACM moeten worden goedgekeurd. Bij te hoge tarieven kan de toezichthouder goedkeuring onthouden, tarieven zelf vaststellen en een forse boete uitdelen. In de praktijk gebeurt dat zelden. Een goed gesprek volstaat meestal om de tarieven in de gewenste richting bij te buigen. Alleen bij Nuon greep de ACM in 2017 wel in, omdat de tarieven ‘onredelijk’ zouden zijn. Het zou gaan om een prijsverschil van gemiddeld € 2,90 per afnemer.
“Bang voor hoge tarieven omdat consumenten niet zouden shoppen”
Het vangnet is geïnstitutionaliseerd wantrouwen. Het werd in 2000 geïntroduceerd in de energiewetgeving via een amendement van de Tweede Kamer. De Kamer was bang voor te hoge tarieven, omdat consumenten niet actief zouden shoppen. Het was dus een extra waarborg op weg naar een concurrerende energiemarkt. Vergelijkbare instrumenten waren te vinden in andere sectoren die werden opengesteld voor concurrentie, zoals de telecommunicatie.
We zijn nu bijna twintig jaar verder. Je kunt de vraag stellen waarom de wetgever vasthoudt aan het vangnet. Gelukkig geeft de ACM daar zelf antwoord op in een recent onderzoeksrapport met de titel Vangnet in transitie. Het is een degelijk rapport. Het analyseert de voor- en nadelen van de prijsregulering. De voordelen liggen bij het effect op de tarieven die per jaar nul tot 5 miljoen euro lager kunnen uitvallen. Het nadeel is hogere administratieve lasten die circa 1,9 miljoen euro per jaar bedragen. Is het vangnet per saldo nu voordelig of nadelig? Zegt u het maar: beide opties zijn mogelijk.
De ACM stuurt niet in de conclusie en stelt dat de lasten vooral terecht komen bij een specifieke groep consumenten, namelijk degenen met een contract voor onbepaalde tijd op basis van een variabel tarief. Het rapport sluit af met een bespreking van de voor- en nadelen van alternatieven voor het vangnet.
“Bij tijdelijke maatregel hoort de vraag: waarom ga je er mee door?”
Wat opvalt is dat één alternatief onbesproken blijft: het volledig afschaffen van het vangnet. ACM veronderstelt dat er een vorm van wettelijke bescherming zal blijven bestaan. Maar waarom eigenlijk? ACM is tevens de toezichthouder op de mededinging. Te hoge tarieven zijn de klassieke vorm van misbruik van een economische machtspositie. Als de energiebedrijven over de schreef gaan, moet de waakhond van de gezonde mededinging zijn tanden laten zien. Waarom rept de ACM met geen woord over het beëindigen van deze ooit als tijdelijke bescherming ingevoerde maatregel?
Bij een tijdelijke maatregel moet je de vraag stellen: waarom ga je er mee door? De kernvraag daarbij is of de markt voldoende concurrentie kent. Daar is eigenlijk geen discussie over. Volgens de Raad van Europese toezichthouders energie (CEER) is de Nederlandse retailmarkt een van de meest competitieve energiemarkten in Europa. De concentratiegraad is nog relatief hoog, maar daalt gestaag. De concentratie staat niet in de weg dat er veel leveranciers actief zijn en dit aantal loopt elk jaar op. Nederlandse consumenten weten inmiddels prima hoe het spel werkt, jaarlijks stapt gemiddeld 16 procent over naar een andere aanbieder. In de woorden van de ACM: ‘dit komt door het ruime aanbod aan producten en de ruime prijsdifferentiatie’.
“Prijs van jeans ook niet van overheidswege gebonden aan maximum”
Geen vuiltje aan de lucht, zou je denken. Dit is een markt die werkt. In de supermarkt en vele andere winkels vindt de consument ook een ruim aanbod aan producten en een ruime prijsdifferentiatie. We gaan de prijs van jeans ook niet van overheidswege aan een maximum binden. In de telecommunicatie zitten we feitelijk in een duopolie. KPN en Ziggo maken het aantrekkelijk om internet, mobiel, vast en tv in één abonnement af te nemen om u als consument te binden aan de diensten van het bedrijf. Toch reguleert ACM hier geen retailtarieven.
Dit lijkt meten met twee maten. Als we kijken naar het traject van liberalisering in de energie, heeft de ACM prima werk geleverd. Daar past bij dat het vangnet wordt afgeschaft. De aarzeling van ACM laat zien dat de toezichthouder de energiebedrijven niet vertrouwt. Dit levert een rare paradox op: de organisatie met als missie ‘markten laten werken’ gelooft niet in de kracht van marktwerking. Tuurlijk, ACM schermt met de noodzaak kwetsbare consumenten te beschermen, iets wat de energierichtlijnen van Europa ook aan lidstaten opdraagt. Maar niemand heeft een definitie van de kwetsbare consument. Een slapende consument is iemand die vasthoudt aan routines. Altijd dezelfde keuze. Vergelijk het met de keuze voor uw favoriete kapper, de supermarkt om de hoek of de garage voor uw auto. Hoe vaak switcht u? Of houdt u vast aan uw favoriete merk omdat u daar aan gewend bent? Pas maar op. Voor u het weet bent u een kwetsbare consument en gaat de overheid maatregelen nemen om te zorgen dat u ook eens wat anders koopt.
Allemaal in uw eigen belang natuurlijk.
“Regulering heeft gevolgen voor prijsvorming”
Een vangnet kent hogere kosten dan de ACM kan meten. Energiebedrijven gaan gokken welk tarief voor de ACM nog acceptabel is. De regulering heeft hoe dan ook gevolgen voor de prijsvorming. Dat is een kwalijke zaak, omdat de overheid niet op de stoel van ondernemers moet gaan zitten. Een te lage prijs is net zo slecht als een te hoge prijs. Hoe weet de ACM wat de juiste prijs is voor die zestig bedrijven en 8 miljoen consumenten? Ingrijpen in marktprijzen moet de overheid alleen doen in situaties waarin consumenten niet kunnen kiezen of om andere redenen duidelijk nadeel ondervinden door een gebrek aan concurrentie. In de energie is daarvan geen sprake.