Belastingen moeten remmen, zei econoom Jan Pen altijd. Nu kan er best wat meer geremd worden als het om het energieverbruik gaat. Het klimaatvraagstuk is nog lang niet opgelost. Gelukkig bestaat er al sinds 1996 een energiebelasting. Maar remt die wel voldoende? Een recente evaluatie laat zien dat de invloed van deze belasting op het energieverbruik beperkt is geweest.
In 1996 heette de energiebelasting nog regulerende energiebelasting (REB). Het doel van de REB was tweeledig: bijdragen aan de daling van het energieverbruik en inkomsten genereren voor de overheid. Kenmerk van de belasting was toepassing van een staffel: kleinverbruikers hadden te maken met een veel hoger tarief dan grootverbruikers. Dat lijkt tegenstrijdig, maar zoals zo vaak in de fiscaliteit werd het grootbedrijf ontzien om het niet op achterstand te zetten ten opzichte van buitenlandse concurrenten.
Wat heeft de energiebelasting ons in een kleine kwart eeuw gebracht? Vrij weinig, is de conclusie van CE Delft, het bureau dat de evaluatie heeft uitgevoerd. Om die conclusie te begrijpen, moeten we terug naar de basis. Waarom was Jan Pen van mening dat belastingen gedrag kunnen remmen (tegenwoordig zouden we spreken van een nudge)? Je kunt menselijk gedrag het best sturen via de portemonnee, zou zijn antwoord zijn. Bij een prijsstijging neemt de consumentenvraag over het algemeen af, luidt een van de basiswetten van de economie. De mate waarin dat gebeurt heet de prijselasticiteit van de vraag, feitelijk een moeilijk woord voor de prijsgevoeligheid. Consumenten die sterk reageren op prijsveranderingen zijn prijselastisch (gevoelig). Doen ze dat niet dan heten ze prijsinelastisch (niet zo gevoelig).
“De meeste studies wijzen op een beperkte prijsgevoeligheid van de energiegebruiker”
CE Delft heeft geïnventariseerd hoe prijsgevoelig huishoudens en bedrijven zijn als het gaat om de consumptie van elektriciteit en gas, de twee energiedragers waar de energiebelasting op rust. Ik spreek van een inventarisatie omdat de onderzoekers waarden gebruiken uit bestaand onderzoek: Er is geen onderzoek gedaan naar de reactie van de Nederlandse energiegebruiker in de 25 jaar dat de energiebelasting bestaat. Dit beperkt de relevantie van de evaluatie, omdat gegevens uit andere landen en andere perioden niet altijd vergelijkbaar zijn met de Nederlandse situatie. Aan de andere kant: Als die studies allemaal een bepaalde kant op wijzen, is dat een resultaat dat moeilijk te negeren is.
In dit geval wijzen de meeste studies op een beperkte prijsgevoeligheid van de energiegebruiker. Als de prijs van energie met 1% stijgt, dan neemt de vraag af met ongeveer 0,3%. De vraag naar energie is prijsinelastisch en dit geldt voor zowel gas als elektriciteit. Dit resultaat leert ons dat energie voor de meeste mensen een basisbehoefte is. Wie kan er zonder? Dat geldt deels ook voor bedrijven, want die zijn net zo prijsinelastisch als huishoudens.
De tekst loopt hieronder door.
Het gevolg van deze beperkte prijsgevoeligheid is dat de energiebelasting sinds 1996 nauwelijks invloed heeft gehad op het energieverbruik. Het verbruik in 2019 zou zonder energiebelasting 4 tot 12% hoger zijn in het geval van elektriciteit en 3 tot 15% in het geval van aardgas. De aanzienlijke bandbreedte geeft aan dat de onderzoekers niet erg zeker zijn van hun zaak, wat verstandig is gezien het gebruik van elasticiteiten uit de literatuur. Ook gelden er nog diverse vrijstellingen die het effect matigen, bijvoorbeeld voor de glastuinbouw.
“Hoog tijd om te gaan werken met maatregelen die energiebesparing meer verplichtend maken”
Bovendien gaat het om de besparing in het hypothetische geval dat de energiebelasting in 2019 geïntroduceerd zou zijn. Kleinverbruikers zouden in dat geval een prijsverhoging van 44% (elektriciteit) respectievelijk 38% (gas) hebben gekregen als gevolg van de energiebelasting. Daar zal zelfs de meest verstokte stoker nog enigszins op reageren via een matiging van zijn verbruik. Maar in de realiteit bestaat de energiebelasting dus al sinds 1996 en zal het gemiddelde effect per jaar veel lager zijn dan het door CE Delft berekende marginale effect. De conclusie van de onderzoekers dat de energiebelasting een “substantiële bijdrage” heeft geleverd aan de vermindering van het energieverbruik strookt niet met de observatie dat verbruikers relatief ongevoelig zijn voor veranderingen in de prijs van energie.
Waar is de energiebelasting dan wel goed voor? Het tweede doel van de energiebelasting was in 1996 het genereren van inkomsten voor de overheid. Hierin slaagt de belasting met vlag en wimpel. In 1996 waren de opbrengsten van de energiebelasting 0,8 miljard euro. Deze groeiden in 2019 naar 6,7 miljard euro (inclusief ODE, de opslag duurzame energie).
Dat zou tot tevredenheid bij de beheerder van ‘s lands schatkist moeten leiden, maar staatssecretaris Vijlbrief van Financiën stuurde de evaluatie met een vlak briefje naar het parlement waar de demissionaire status van het kabinet ongetwijfeld debet aan is. Gevraagd is een echt inhoudelijke reactie. Die ligt gezien de resultaten van deze evaluatie voor de hand. Ja, het energieverbruik moet omlaag als bijdrage aan de klimaatdoelen. Maar als energieconsumenten beperkt reageren op prijsprikkels, dan is de verhoging van de energiebelasting niet het meest geschikte instrument. Er is op zijn minst aanvullend beleid nodig zoals voorlichting en normering. Vooral op dit laatste vlak liggen belangrijke vragen. Nieuwbouwhuizen worden steeds zuiniger vanwege aanscherping van de bouwnormen. Hoog tijd om ook richting bestaande woningen te gaan werken met maatregelen die energiebesparing meer verplichtend maken. Koppel woningen bijvoorbeeld aan een CO2-plafond dat afhankelijk is van type, leeftijd en kwaliteit van de woning. Vervolgens zou dit plafond langzaam moeten dalen gelijk de werking van het ETS voor bedrijven. De uitvoering van een dergelijk systeem zal ongetwijfeld kostbaar zijn. Maar gelukkig hebben we de opbrengst van de energiebelasting om dat te betalen.