De Nederlandse regering heeft zich tot doel gesteld de nationale broeikasgasemissies in 2030 te verminderen met 55% ten opzichte van die van 1990 en daarbij te koersen op een reductie van 60%, omdat uitvoering in de praktijk altijd tegenvalt. Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) onder leiding van Laura van Geest is gevraagd om in kaart te brengen hoe dit mogelijk is. Het rapport hierover wordt binnenkort verwacht. Bij deze doelen krijgt een belangrijk onderscheid in het Europese beleid weinig aandacht, namelijk dat tussen de sectoren die vallen onder de Europese emissiehandel (Emission Trading System, ETS) en die onder de nationale beleidsverantwoordelijkheid (Effort Sharing Regulation, ESR). Reductie in de ene is relevanter dan in de ander.
“Voor Europa maakt het niet uit of de emissiereductie bereikt wordt door sluiting of vernieuwing van de industrie in Nederland”
Jos Cozijnsen heeft in een column op Energiepodium enkele weken geleden helder uitgelegd wat het Europese beeld voor de ETS-sectoren (grote industrie en elektriciteitsproductie) is: In 2030 zijn de emissies hier 62% minder dan in in 2005 en met het reductietempo van dat jaar zijn in er 2039 geen emissies meer. De Europese besluitvorming hierover is vrijwel afgerond. Het is opmerkelijk hoe weinig aandacht dit gegeven in Nederland krijgt. De reductie is afgesproken, er is geen nieuw beleid voor nodig. Dit geldt voor de Nederlandse industrie en die voor de ons omringende landen. Het blijft dan natuurlijk nuttig om na te denken hoe de industrie dat voor elkaar kan krijgen. Daarvoor heeft men bijvoorbeeld veel infrastructuur nodig – sterke reductie van gasverbruik zal gepaard gaan met toename van elektriciteitsverbruik en waar het niet anders kan van waterstof. Het elektriciteitsverbruik zal zo toenemen, hoewel nog onduidelijk is waar dat precies zal zijn en wanneer de netbedrijven dat voor elkaar krijgen. Daar zal Europa niet voor zorgen, dat moeten we zelf doen. Er zullen ook grote investeringen nodig zijn in de industrie zelf en om dat te vergemakkelijken zijn maatwerkafspraken met subsidie voorzien. Dat is in het Nederlands industrieel belang: Voor Europa maakt het niet uit of de emissiereductie bereikt wordt door sluiting of vernieuwing van de industrie in Nederland. Maar nadenken over bijvoorbeeld een nog hogere nationale CO2-heffing is zinloos, omdat die alleen zou bereiken wat in ETS toch al is voorzien (de huidige nationale heffing geeft wel meer zekerheid het 2030-doel te bereiken). Nog erger, als de Nederlandse industrie gestimuleerd zou worden nog sneller emissies te reduceren, zou dat slechts emissieruimte elders in de Europese Unie vrijspelen door het zogenaamde waterbedeffect. De totale hoeveelheid toegestane emissies verandert immers niet in het Europese handelssysteem. Extra reductie in Nederland zou alleen effect hebben als ook de daarmee vrijkomende emissieruimte zou worden opgekocht. Dit is wat Duitsland voornemens te doen in het nadenken over snellere sluiting van kolencentrales.
“Het is belangrijk het nadenken over nieuw beleid toe te spitsen op de ESR-sectoren”
Heel anders is dit in de sectoren van de Effort Sharing Regulation: gebouwde omgeving, kleine industrie, nationale mobiliteit en een deel van de landbouw, in totaal bijna 60% van de Europese emissies. Daar heeft Nederland een nationale verplichting. De Europese Commissie heeft in het Fit for 55-pakket voorgesteld het Europese ESR doel te verhogen naar 40% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 2005. Voor Nederland als rijk land zou dat neerkomen op 48%, voor landen als Denemarken en Duitsland op 50%, voor Bulgarije of Roemenië minder. De onderhandelingen over dit doel zijn vergevorderd, maar nog niet helemaal afgerond. Aandachtspunten hierbij zijn verschillende vormen van flexibiliteit – tussen de jaren, of met emissies of emissie-opnames van landgebruik, en de positie van een nieuw emissiehandelssysteem voor een deel van deze sector. PBL heeft in de Klimaat- en Energieverkenning berekend dat met het nu door de regering vastgestelde en voorgenomen beleid de -48% voor Nederland nog niet binnen bereik is. Vooral na 2025 loopt het tekort snel op. Het is dus belangrijk het nadenken over nieuw beleid toe te spitsen op de ESR-sectoren: alleen daarvoor hebben we een Europese reductieverplichting.
“Als door allerlei ander beleid de emissiebesparing goed vordert, zal de emissiehandelsprijs niet hoog zijn”
Er is veel te zeggen over hoe dat extra beleid eruit zou kunnen zien. Daar zal het IBO ongetwijfeld diep op ingaan. Maar een mogelijk instrument is het onderstrepen waard: ook emissiehandel voor de gebouwde omgeving, kleine industrie, mobiliteit en de landbouw, met een concreet moment waarop de emissies nul moeten zijn en een prijs die ontstaat als we boven dat pad uitkomen. De Europese Commissie stelt daar al een voorzichtige variant van voor, die in 2027 van kracht zou worden met beperkte prijzen en dus waarschijnlijk voor Nederland – met een hoge energiebelasting voor kleinverbruikers – vooralsnog geringe extra effecten. Een Nederlands instrument kan daarop vooruitlopen en het eigen Nederlandse doel voor 2030 veiligstellen. Een apart emissiehandelssysteem heeft immers het voordeel dat ook voor deze sectoren het doelbereik vast komt te liggen. De emissiehandelsprijs is daarvan een afgeleide. Als door allerlei ander beleid – zoals besparingsverplichtingen bij verhuizen, hybride warmtepompen, duidelijker energielabels, elektrische auto’s – de emissiebesparing goed vordert, zal de emissiehandelsprijs niet hoog zijn. Als het overige beleid tegenvalt is de prijs wel hoog, omdat er nog veel te doen is. Dat zou ook een financiele opbrengst genereren, die terug gegeven kan worden aan bijvoorbeeld mensen met de laagste inkomens. Uiteindelijk dreigt hier ook overlap met het Europese systeem, maar dat is pas later en geldt niet voor de landbouw. Het is zo mogelijk een overkoepelend beleidsinstrument te bedenken dat effectief is en ook rechtvaardig. Het zou ook het voordeel hebben dat de landbouw – waarvoor het steeds lastig blijkt effectief beleid te verzinnen dat ook wordt uitgevoerd – gaat meedoen aan de gewone beleidsontwikkeling. En daartegen zou zelfs de BoerBurgerBeweging geen bezwaar mogen hebben.