Economen presenteren hun vakgebied graag als exacte wetenschap. Sla een willekeurige wetenschappelijke publicatie over economie of aan economie gerelateerde kwesties open en de berekeningen, formules, tabellen en grafieken vliegen je al snel om de oren. Insiders weten dat al die cijfers een onvolledig beeld schetsen. De economische wetenschap kan weliswaar niet bestaan zonder harde data, maar deze zijn maar ten dele bruikbaar om economische ontwikkelingen te duiden of te voorzien. Niet voor niets wordt economen met een grap verweten dat ze vooral goed zijn in het verklaren van foute voorspellingen uit het verleden.
De oorzaak hiervan moeten we zoeken in de menselijke factor. Economie gaat niet alleen over in getallen uit te drukken grootheden zoals schaarste, kosten, verdiensten, marktwerking, investeringen, rendementen, groei, enzovoort. Het gaat ook en misschien wel vooral over de manier waarop mensen zich tot die zaken verhouden en hoe hun handelen daardoor wordt beïnvloed. Dat maakt economie ook tot een gedragswetenschap, net als sociologie of psychologie.
Dit goed te beseffen is essentieel voor tal van beleidsdossiers waarmee overheid en samenleving momenteel te maken hebben – of zeg maar gerust worstelen. Energietransitie is er een van en niet de minst belangrijkste. Het belang van ongestoorde, betaalbare energie voor de samenleving, nu en in de toekomst, kan moeilijk worden onderschat. De noodzaak om in de overgang naar een klimaatneutrale energievoorziening de hoeveelheid broeikasgasemissies drastisch en snel terug te brengen evenmin.
Eerst snappen, dan doen
In zijn recent verschenen boek, Energietransitie - eerst snappen dan doen, legt de Groningse hoogleraar Machiel Mulder aan de hand van tal van voorbeelden uit waarom het energie- en klimaatbeleid niet succesvol kan zijn zonder begrip van de economische aspecten ervan, in het bijzonder de rol die open markten daarbij spelen. Energie is, in al zijn verschijningsvormen, een commodity. Fossiele brandstoffen, duurzame gassen, groene en grijze stroom en warmte zijn verhandelbare producten. Er zijn producenten, transporteurs, leveranciers en klanten. Aanbieders en afnemers van kolen, olie, aardgas en elektriciteit ontmoeten elkaar op marktplaatsen, waar de groothandelsprijzen worden bepaald. Hoe schaarser het product, des te hoger de prijs. Hoe somberder de verwachtingen van kopers over de leveringszekerheid en prijsontwikkeling in de toekomst, des te meer ze over zullen hebben voor onmiddellijk aangeboden volumes en termijncontracten. Als energie duur is, loont het daarnaast om er minder van te gebruiken en, als de verwachte terugverdientijd tenminste niet te lang is, te investeren in energiebesparende maatregelen.
Hetzelfde geldt voor de schadelijke emissies die het gevolg zijn van energiegebruik. De Europese Unie heeft een systeem in het leven geroepen voor de handel in CO2-emissierechten, het Emission Trading system (ETS). Aangezien een overkoepelend emissieplafond is vastgesteld voor de bedrijven die verplicht hieraan moeten deelnemen, dat stap voor stap wordt verlaagd, is de prijs per ton CO2 de laatste jaren flink opgelopen. Bedrijven die niet energie-efficiënt zijn, voelen dat in de portemonnee, doordat ze extra emissierechten moeten kopen. Hun concurrenten die wel spaarzaam met energie omgaan, hebben juist minder rechten nodig. Kortom, als de CO2-prijs hoog genoeg is, is het voor bedrijven voordelig om in duurzame productietechnieken en technologie te investeren.
Complexe werkelijkheid
Zo bezien lijkt de economie van de energietransitie een simpele aangelegenheid. Laat de markt haar werk doen en het klimaat profiteert automatisch. Waar dit niet of onvoldoende het geval is, kan de overheid ingrijpen zoals met de creatie van het ETS gebeurde en door middel van subsidies en belastingen het gedrag van bedrijven en burgers in de juiste richting sturen.
Helaas is de werkelijkheid aanmerkelijk complexer. Dat heeft een aantal oorzaken. In de eerste plaats het al genoemde menselijk gedrag. Een bekend misverstand is dat consumenten altijd rationele economische keuzes maken, waarbij zij productkwaliteit, kosten en opbrengsten nuchter tegen elkaar afwegen en vervolgens kiezen voor het beste product tegen een zo laag mogelijke prijs. Soms werkt het inderdaad zo, maar heel vaak ook niet. Lang niet alle mensen laten zich in hun koopgedrag leiden door wat de Beste Koop of Voordelige Keus van de Consumentenbond is. Er zijn andere, vaak gevoelsmatige factoren in het geding, zoals status of onmiddellijke behoeftebevrediging.
Informatieachterstand
Machiel Mulder illustreert dit fraai door erop te wijzen dat burgers beslissingen kunnen nemen die met elkaar in tegenspraak zijn. Voorbeeld: Een klimaatbewust huishouden dat het huis goed laat isoleren, zonnepanelen op het dak laat plaatsen, de gasketel de deur uit doet, een warmtepomp aanschaft en zichzelf als dat werk gedaan is, beloont met een vliegvakantie naar een exotische bestemming. Dit kan te maken hebben met gebrek aan kennis, door Mulder informatieachterstand genoemd (‘zoveel CO2 produceert één vliegreisje niet’), maar die kans is in dit geval niet zo groot. Aannemelijker is het dat in dit geval het hevige verlangen om deze reis te ondernemen de zorgen over klimaatverandering overstijgt en de betrokkenen zichzelf vrijpleiten door te redeneren dat het vliegtuig ook zonder hen zal vertrekken en het voor de emissies ‘dus’ allemaal niet veel uitmaakt.
De tekst loopt hieronder door.
Een ander fenomeen dat effectief klimaatbeleid ondergraaft, komt in het boek ook herhaaldelijk aan de orde. Dit is het zogeheten rebound of neutraliserend gedragseffect van energiebesparing. De afgelopen jaren zijn in de meeste huishoudens en kantoren gloeilampen vervangen door zuinige LED-verlichting. De energie-efficiëntie die dit heeft opgeleverd, is echter deels tenietgedaan doordat huishoudens en bedrijven de verlichting op meer plekken en langer laten branden. Iets dergelijks heeft zich afgespeeld in de auto-industrie. Auto’s zijn de afgelopen decennia beduidend zuiniger geworden. Het positieve effect daarvan qua brandstofverbruik en CO2-emissies is echter flink verkleind, doordat auto’s tegenwoordig gemiddeld een stuk zwaarder en luxer zijn dan vroeger en kopers juist voor dit type vervoermiddel een voorkeur aan de dag blijken te leggen, ondanks de nadelen voor klimaat en milieu.
Subsidies en belastingen
De instrumenten die de overheid inzet om burger en bedrijfsleven tot duurzaam gedrag te bewegen, zijn gevarieerd maar helaas niet altijd even doeltreffend en kunnen bovendien tot ongewenste neveneffecten leiden. Ook hiervan geeft het boek weer sprekende voorbeelden. Neem energiebesparing. Een inkopper zou je zeggen; niet gebruikte energie is de goedkoopste en schoonste energie. Vandaar dat de overheid dit stimuleert met subsidiegeld en campagnes die zuinig omgaan met energie promoten. Maar er zit een addertje onder het gras. Zowel bedrijven als burgers zullen, wanneer de energieprijzen, zoals nu, heel hoog zijn, geneigd zijn al uit zichzelf meer in energie-efficiëntie te investeren. Als ze dat doen, heet dat autonome energiebesparing. In die omstandigheden is het voor de overheid niet zinnig om hiervoor een subsidieregeling op te tuigen, want die zal weinig of geen invloed hebben op het energiegebruik. Economen spreken hier van het free rider-effect.
Omgekeerde nivellering
Een ander probleem is dat de overheid subsidieregelingen financiert uit heffingen die iedereen moet betalen, maar dat alleen een selecte groep ervan profiteert. In het geval van de ODE-heffing (Opslag Duurzame Energie) betalen alle burgers een bijdrage, maar de subsidies komen veelal terecht bij de mensen met de dikste portemonnee. Subsidies voor dubbele beglazing bijvoorbeeld zijn vooral bestemd voor bezitters van oude koopwoningen maar ook huurders, die gemiddeld minder welvarend zijn, betalen daaraan mee. Een soort omgekeerde nivellering dus. Hetzelfde verschijnsel doet zich voor bij elektrische auto’s. De overheid stimuleert de aanschaf met belastingkortingen maar het zijn vooral de hogere inkomens die hiervan profiteren, omdat elektrische auto’s ook met die belastingvoordelen nog te duur zijn voor de lagere inkomensgroepen.
De afgelopen tien, twintig jaar hebben opeenvolgende kabinetten ook veel geld gestoken in de opwekking van duurzame energie. De betreffende stimuleringsregelingen helpen investeerders door de zogeheten ‘onrendabele top’ te compenseren. Dit is het verschil tussen hoge kosten en lagere opbrengsten. Doordat de investeringskosten voor windenergie de afgelopen jaren fors zijn gedaald, ook op zee, zou het subsidiëren ervan niet langer nodig zijn. Nadere beschouwing leert echter dat dit niet zonder meer klopt. Het probleem van wind- (en zonne-energie) is dat naarmate er meer van wordt geproduceerd, de prijs per kiloWattuur daalt. Op winderige en zonnige dagen kan het aanbod zelfs zover oplopen dat de prijs negatief wordt. Op zulke momenten kunnen producenten hun windmolens beter uitschakelen, precies wat uit een oogpunt van klimaatbeleid onwenselijk is. Om dit te voorkomen, kan de overheid producenten schadeloos stellen door middel van subsidie, maar zo’n vorm van structurele staatssteun is op de lange duur niet vol te houden. Het is een soort Catch 22: De samenleving heeft belang bij zoveel mogelijk duurzaam opgewekte energie, maar hoe meer we daarvan hebben, des te minder investeerders eraan kunnen verdienen. De enige manier om dit op te lossen, is de vraag naar (groene) elektriciteit fors verhogen. Denk aan het volop produceren van groene waterstof en/of aan het wettelijk verplichten van energieleveranciers om een zeker percentage groene stroom aan te bieden.
Oplossingen
Machiel Mulder illustreert zijn economische analyses met tal van vergelijkbare voorbeelden die stuk voor stuk bevestigen dat de energietransitie allesbehalve eenvoudig is. In een van de hoofdstukken van het boek beargumenteert de auteur waarom belastingen op fossiele energie of CO2-emissies althans in theorie doelmatiger zijn dan subsidies op energiebesparing of duurzame energie (de praktijk is helaas weerbarstiger). Hij legt uit waarom de ‘heilige graal’ van de energietransitie, de waterstofeconomie, niet zonder meer een economie met een lage CO2-uitstoot is. Hij analyseert het Europese emissiehandelssysteem (‘Het belangrijkste instrument van klimaatbeleid in Europa’) en laat zien dat het op- of afregelen van kolencentrales voor de hoeveelheid CO2-emissies binnen de Europese Unie niets uitmaakt, zolang het emissieplafond maar hetzelfde blijft. Hij toont aan dat centrale stroomproductie een blijvertje is, ondanks de forse toename van decentrale opwekking met zonnepanelen op daken en dat gascentrales voorlopig onmisbaar blijven. Mulder ziet verder weinig in het dwingen van particuliere olie- en gasbedrijven om het opsporen en exploiteren van nieuwe bronnen te stoppen. Dat heeft, zegt hij, geen zin, omdat er, zolang overheden boorvergunningen verlenen en de opbrengsten veelbelovend zijn, altijd investeerders zullen zijn die hier brood in zien.
Effectief klimaatbeleid
In het slothoofdstuk van zijn boek, ‘Energietransitie… nu doen’ getiteld, vat Machiel Mulder samen hoe de samenleving ondanks alle door hem beschreven haken, ogen, voetangels en klemmen, toch tot een effectief klimaatbeleid kan komen. Ten eerste moeten we begrijpen dat klimaatverandering een mondiaal probleem is en dat we dienovereenkomstig moeten handelen. Dat betekent onder andere dat we ons niet moeten blindstaren op binnenlandse reductiemaatregelen (denk aan de kolencentrales), maar vooral moeten inzetten op uitvoering van beleid dat internationaal effect sorteert. Mulder blijkt een warm voorstander van uitbouw van het ETS tot andere sectoren, en liefst ook tot landen buiten Europa, en het invoeren van een emissieplafond met verhandelbare emissierechten (een carbon budget) voor burgers. Voor de goede orde benadrukt Machiel Mulder dat, zolang dat nog niet is geregeld, mensen zelf nu al veel kunnen doen. Aanschaf van een elektrische auto, de trein nemen, wat vaker fietsen, overstappen op elektrische verwarming zijn en blijven effectieve instrumenten.
Machiel Mulder, Energietransitie - eerst snappen dan doen. Academische uitgeverij Eburon, Utrecht, € 23,00. Het boek is online te bestellen bij de uitgever.
Tekst: Anton Buijs
