In de afgelopen maanden was er veel aandacht, in de media en de politiek, voor collectieve warmte oplossingen gegeven de aanstaande behandeling van de Wet collectieve Warmte in de Tweede Kamer. Duidelijk werd dat vrijwel alle aandacht uitgaat naar de betaalbaarheid voor de huidige warmteklanten.
Investeerbaarheid en daarmee de ambities voor opschaling van de warmtetransitie stond in de schaduw van betaalbaarheid. Dat is zonde, want juist de investeerbaarheid voor collectieve warmte is cruciaal om heel veel huishoudens te beschermen tegen een hogere gasrekening in de nabije toekomst. Het is aannemelijk dat een huishouden op gas richting 2030 zijn rekening fors ziet stijgen door onder andere het ETS-2 dat 1 januari 2027 van kracht moet worden, de groengas bijmengverplichting die in principe 1 januari 2026 van kracht moet worden, en hogere netkosten door minder aangeslotenen en versnelde afschrijvingen. Juist om de steeds verder stijgende gasrekening te vermijden, hebben we in het Klimaatakkoord afgesproken om flink in te zetten op warmtenetten, met een verdubbeling in 2030 en richting de 3 miljoen huishoudens in 2050. Dat vraagt geld, veel geld, zo rond de 40 miljard euro[1].
“Veel warmtebedrijven hielden in die tijd de tarieven onder het gereguleerde maximumtarief”
Maar investeringen in de warmtetransitie lonen nu niet meer. Uit de rendementsmonitoren van de ACM vanaf 2013 t/m 2022 blijkt dat geïnvesteerd vermogen in de warmtesector een rendement heeft van gemiddeld 4,2% met in 2022 nog slechts 2,7% en in 2023 een dieptepunt van 1,03%[2].
Nu is een jaartje, of een paar jaren, een laag rendement niet direct een probleem. Aanloopverliezen zijn gebruikelijk, ook buiten de warmtesector. En dat investeerders een wat lager rendement halen betekent niet direct dat zij niet meer willen investeren als de vooruitzichten goed zijn. En die vooruitzichten waren recent nog goed.
In de jaren 2016-2021 werden er (bijna) redelijke rendementen, binnen de bandbreedte van de ACM, gehaald. Het aantal investeringen groeide en daarmee het aantal warmtenetten, vooral in de nieuwbouw die sinds 2018 niet meer wordt aangesloten op het aardgas. Er was veel aandacht voor de aardgasvrij beweging en gemeenten stelden hoge ambities vast. Warmtenetten werden gezien als de oplossing voor de gebouwde omgeving. Het leek zelfs even zo goed te gaan met de rendementen in de warmtesector dat de slapende rendementstoets (artikel 7 lid 2 tot en met 4 van de bestaande Warmtewet) werd geactiveerd. Veel warmtebedrijven hielden in die tijd de tarieven onder het gereguleerde maximumtarief. De rendementstoets bracht de ACM in stelling om de rendementen te gaan toetsen aan een norm, en om bij een eventueel overrendement van een warmtebedrijf in te grijpen door de toekomstige tarieven van dat bedrijf te verlagen. Het ironische was dat de aanleiding, vermeende hoge winsten, een verkeerde inschatting bleek van de ACM die later werd gerectificeerd.
“Even leek collectieve warmte buiten het prijsplafond te vallen, maar ik kan, met enige trots, zeggen dat we dat hebben kunnen voorkomen”
Ook gemeenten, en ik bij Amsterdam, maakten vaart met de Transitievisies Warmte en de proeftuinen aardgasvrij. Het Rijk was op stoom met het voorbereiden van de Wet collectieve warmte en deze werd medio 2020 zelfs al geconsulteerd. De start was ook gemaakt met de Wet Gemeentelijke Instrumenten Warmtetransitie, waarmee een einddatum voor de levering van aardgas op wijkniveau in zicht kwam. De warmtesector stond er goed voor. Er was optimisme. We stonden aan de vooravond van de opschaling. Dit was ook het moment dat ik bij mijn nieuwe werkgever begon, Energie-Nederland.
Een week na mijn switch begon de oorlog in Oekraïne. Energieprijzen gingen door het dak. Zorgen over voorzieningszekerheid waren wijd verspreid. Om de betaalbaarheid te borgen werd een prijsplafond geïntroduceerd voor elektriciteit, gas en gelukkig ook warmte. Even leek collectieve warmte buiten het prijsplafond te vallen, net als blokverwarming. Maar, met enige trots, kan ik zeggen dat we dat hebben kunnen voorkomen. De meer dan half miljoen aangesloten huishoudens werden net als bij aardgas beschermd tegen de hoge tarieven.
“Uit de rendementsmonitor 2022 bleek dat de warmtesector gemiddeld een rendement van 2,7% had behaald”
In dezelfde periode nam de minister voor Klimaat en Energie het principebesluit dat warmtenetten in publiek eigendom moesten komen. Opvallend genoeg werd dit besluit kenbaar gemaakt vlak na het nieuws dat het publieke warmtebedrijf Rotterdam werd overgenomen door Vattenfall (privaat, of eigenlijk buitenlands publiek)[3]. Het directe gevolg van het verplichte publieke eigenaarschap was dat de projecten van private warmtebedrijven, circa 90% van de sector, stilvielen. Die sterke terugval was voorspeld door ambtenaren van EZK en in een onafhankelijk onderzoek, uitgevoerd door PwC, in opdracht van de minister[4].
De ACM was ondertussen begonnen aan de uitwerking van de rendementstoets. Dit werd gevangen in regels voor de boekhouding, een beleidsregel en een normrendement in de vorm van een WACC-besluit. De beleidsregel rendementstoets schetste de spelregels waarbinnen de ACM de rendementstoets zou uitvoeren. Het WACC besluit legde de norm vast waar bedrijven onder moeten blijven.
De ACM stelde deze WACC[5] vast op 4,7% (op basis van EBIT over activawaarde). De rente was toen hard aan het stijgen en binnen een paar maanden na het besluit was de rente voor een zakelijke lening al meer dan deze 4,7%[6]. Wel heeft de ACM in de beleidsregel benoemd dat de WACC kan worden aangepast op basis van recentere rentestanden[7]. Uit de rendementsmonitor 2022 die in dezelfde periode uitkwam bleek dat de warmtesector gemiddeld een rendement van 2,7% had behaald.
“Warmtebedrijven zullen gebenchmarkt worden voor hun kosten, maar op basis waarvan blijft gissen”
Ook werd meer duidelijk over de tariefregulering in de nieuwe Wet collectieve Warmte, waarbij vooral duidelijk werd dat veel voorlopig onduidelijk blijft. Warmtebedrijven zullen gebenchmarkt worden voor hun kosten, maar op basis waarvan blijft gissen. Een benchmark op basis van gemiddelden betekent dat de helft van de bedrijven er goed uit komt en de andere helft slecht, waarbij het sterk afhangt van met wie je dan wordt vergeleken.
De overdrachtswaarde bij de onteigening zou gebaseerd worden op deze tariefregulering (voor de insiders fase 2). Daarmee ontstond naast de te verwachtte inkomsten ook onduidelijkheid over de overdrachtswaarde. Als de methodiek voor het bepalen van de overdrachtswaarde onbekend is op moment van investeren is dit niet op te nemen in de businesscase. En daarmee is er geen businesscase meer te maken. Daarbij helpt het ook niet dat onduidelijk is aan wie, dus aan welke publieke partij, er bij de onteigening moet worden overgedragen.
Het signaal aan investeerders in de warmtetransitie was duidelijk: de te behalen rendementen zijn laag, toekomstige rendementen worden afgeroomd en er volgt een onteigening voor een nog later te bepalen waarde aan nog een te bepalen entiteit. In het staartje van deze periode, eind 2023, begon de discussie over betaalbaarheid van warmtenetten groots op te spelen.
De discussie over betaalbaarheid leidde begin 2024 tot de Spoedwet Verlaging Warmtetarieven. Die werd bij de behandeling van de WGIW ingebracht en direct aangenomen. Met deze spoedwet wordt fase 1 van de tariefregulering uit de Wet collectieve warmte 1 januari 2025 al van kracht. In het kort worden hiermee eenzijdig de warmtetarieven naar beneden bijgesteld door het vastrecht te verlagen[8] en het variabele tarief los te koppelen van de energiebelasting aardgas. Dit zal een fors verlagend effect hebben op de maximumtarieven en daarmee op de rendementen van de warmteleveranciers. Terwijl de Spoedwet werd uitgewerkt constateerde de ACM een fout in het Tarievenbesluit 2024. Deze fout is hersteld met een herstelbesluit in juli 2024 en ging met terugwerkende kracht in per 1 januari 2024 en verlaagt het vastrecht met ca. 36 euro incl. BTW.
“En daarmee zijn we in een periode gekomen waarin verlies leiden de norm lijkt te worden”
De ACM publiceerde bijna tegelijk de rendementsmonitor 2023 met daarin een gemiddeld rendement in de sector van 1,03%. Onthoud dat dit het rendement is voor belastingen en rentelasten. Ook kondigde de ACM daarbij aan onderzoek te gaan doen naar een aantal warmtebedrijven die boven het normrendement zitten. Het helpt de sector dat de ACM onderzoek doet naar eventuele overrendementen en er zou ook aandacht moeten zijn voor het overgrote deel in de sector dat onderrendementen behaalt.
En daarmee zijn we in een periode gekomen waarin verlies leiden de norm lijkt te worden. De Spoedwet verlaging warmtetarieven drukt het rendement van warmtebedrijven naar gemiddeld 0%, in een tijd waarin de rentebetalingen rond de 4-5% zijn. De warmtesector staat daarmee onder water.
Graag benadruk ik hier nog een keer dat er veel onzekerheid is over de toekomstige tariefregulering onder de Wet collectieve Warmte. Die onzekerheid zit in de nu nog niet bekende vorm van de tariefregulering fase 2 en ook in de ingangsdatum hiervan. Vooral de onzekerheid van de ingangsdatum is groot. Optimistische schattingen zijn dat tariefregulering fase 2 van kracht gaat twee jaar na ingangsdatum van de Wcw (lees 2027/2028). Iets pessimistischer gedacht zou dit zo maar vijf tot tien jaar kunnen duren. De huidige situatie, waarin de tarieven te laag zijn om de kosten te dekken, heeft nog geen zicht op verbetering.
Verlies leiden wordt daarmee de verwachting voor veel jaren.
“Hoe zorgen we ervoor dat er weer kapitaal naar, in plaats van uit, de warmtesector stroomt zodat de klimaatdoelstellingen in zicht blijven?”
Stel dat je vandaag je warmte-aandelen zou weten te verkopen voor de activawaarde en je leent je geld aan de Staat uit, dan verdien je waarschijnlijk meer dan aan het houden van het warmtebedrijf. De staatsobligaties voor 10 jaar staan immers op 2,5%[9] en zijn ietsjes minder risicovol. Hoe zorgen we ervoor dat er weer kapitaal naar, in plaats van uit, de warmtesector stroomt zodat de klimaatdoelstellingen in zicht blijven?
Onder de aanname dat de voorgestelde marktordening (verplicht publiek meerderheidsaandeel) van de Wet collectieve warmte zo wordt doorgezet, zie ik drie nuttige maatregelen voor het stimuleren van investeringen in warmtenetten.
- Ten eerste, zorg voor voorspelbare tarief- en rendementsreguleringen. Verlaat ex-ante tariefregulering gebaseerd op gemiddelden (fase 2) en focus op kostengebaseerde rendementsregulering. De gedachte hierachter is dat warmtebedrijven hun tarieven zelf vaststellen en dat de ACM, achteraf, de rendementen controleert en ingrijpt als deze boven een bepaalde norm uitkomen. Dit vereist vergaande transparantie in de boekhouding, maar de voordelen van een eenvoudiger en voorspelbaarder systeem wegen hier ruimschoots tegenop. De basis hiervoor ligt al in het huidige reguleringskader en zal enkel aangescherpt moeten worden.
- Verder moeten subsidies ingezet worden om het verschil tussen betaalbaarheid en de kosten plus een redelijk rendement voor warmtenetten te overbruggen. De recente Kamerbrief biedt hier een goede start met een prijsgarantie, wat feitelijk een variant is van het prijsplafond uit 2023.
- Ten slotte, bied zo snel mogelijk duidelijkheid aan private warmtebedrijven over de overdracht, zowel qua waarde, tijdstip als tegenpartij. Aangezien het lastig is om dit goed in wetgeving te vangen, kan men kijken naar maatwerkafspraken binnen de privaatrechtelijke sfeer.
[1] Rapport Greenvis (juli 2022), opgesteld in opdracht van EZK. Bedrag (35,5 miljard) is exclusief kosten voor de onteigeningen van private warmtebedrijven. In het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer werd een schatting gegeven van 4-5 miljard euro voor de onteigening door een warmtebedrijf. De minister heeft de kosten voor onteigening niet in beeld gebracht.
[2] Sinds 2013 monitort de ACM de rendementen van de warmteleveranciers op basis van het rendement op het geïnvesteerd vermogen (ROIC).
[3] Op 2 juni 2022 besloot de Rotterdamse gemeenteraad tot verkoop van het Warmtebedrijf Rotterdam aan Vattenfall. Op 28 juni 2022 schreef Energeia dat de minister K&E voornemens is om warmtenetten in publieke handen te brengen.
[4] PwC-onderzoek (aug. 2022), pagina 8. Onderzoek in opdracht van het ministerie van EZK.
[5] De WACC staat voor Weighted Average Cost of Capital en is een theoretische benadering die een inschatting geeft van de kosten van kapitaal. De WACC wordt door de ACM gelijk gesteld aan het redelijk rendement maar hier is met economen over te discussiëren.
[6] Op het DNB dashboard Rente is te vinden dat in januari 2023 (4 maanden na het besluit) de rentestanden voor nieuwe zakelijke leningen rond de 5% zaten.
[7] Beleidsregel rendementstoets artikel 10 lid 3.
[8] Voor het NMDA wordt nu een vergelijking gemaakt met een all-in onderhoudscontract voor de cv-ketel. De kosten die een consument zou hebben voor een all-in onderhoudscontract worden meegenomen in het vastrecht van de warmtetarieven. De logica hierachter is dat een warmteaansluiting hetzelfde serviceniveau biedt als dat all-in contract. Per 1 januari 2025 wordt dit losgelaten en wordt een gemiddeld onderhoudscontract aangehouden. Eventuele kosten die gemaakt worden bij reparaties of vervangingen aan de CV ketel worden daarmee niet meer meegenomen.
[9]
Koers op 15 oktober 2024